Головна

Адміністративна реформа в Російській Федерації: цілі, етапи, проблеми та результати.

Адміністративна реформа, що проводиться в нашій країні, не російський винахід. В кінці XX- початку XXIв. в значній частині держав світу здійснювалися і тривають великомасштабні реформи, спрямовані на перетворення систем державного управління. У Росії особливо уважно вивчається досвід проведення адміністративних реформ в Австралії, Бразилії, Великобританії, Угорщини, Німеччини, Канаді, Китаї та інших країнах. Рушійним мотивом більшості адміністративних реформ в названих країнах було усвідомлення необхідності вирішення однієї або декількох з наступних комплексних завдань: підвищення ефективності системи державних органів; перетворення держави в відповідального роботодавця, здатного залучити достатню кількість службовців необхідної кваліфікації і в той же час контролювати витрати на їх утримання; підвищення довіри до:державі з боку населення і приватного сектора.

Узагальнення цих завдань дозволяє визначити адміністративну реформу, як перетворення в системі органів виконавчої влади з метою створення реально діючої єдиної системи виконавчої влади, що працює в "автоматичному режимі" в інтересах суспільства.

Контекст адміністративних реформ набагато ширше адміністративних, управлінських (технологічних) перетворень. Ці зміни мають межі, що визначаються сформованим державним устроєм, чинним законодавством і судочинством. Саме тому адміністративні реформи майже завжди розглядаються як елементи більш широких політичних програм і проводяться в життя не державним апаратом, а політиками. Політики, а не чиновники несуть більшу частину відповідальності за успіх адміністративних реформ, оскільки в їх завдання входить визначення та реалізація суспільного вибору з питань державного устрою, встановлення цілей адміністративних перетворень і забезпечення їх узгодження з іншими елементами держави.

Концепція нового державного управління. У більшості країн реформи державного управління розвиваються під маркою так званого нового державного управління (New Public Management, або скорочено - NPM). NPM, якому налічується вже більше тридцяти років, має на увазі адаптацію успішних управлінських технологій бізнесу для цілей управління в громадському секторі. Широке поширення NPM пов'язано з тим, що набір технологій і практик, що об'єднуються під цією назвою, в значній мірі інваріантний до форми державного устрою і може бути застосований в країнах з різними політичними режимами.

Концепція нового державного менеджменту, розвинена в 80-90-і роки, піддається серйозній критиці за мінімізацію державних витрат, відсутність інтересу до етичних проблем, квантитативний акцент в оцінці державного управління, применшення значення специфіки публічної сфери. Проте, ця концепція була в основі адміністративних реформ у багатьох країнах; вона з'явилася дієвою відповіддю на кризу бюрократичної моделі управління, адміністративного держави і штатного характеру держави загального добробуту.

Механізми нового державного управління в російській адміністративну реформу. В останні роки в Росії одночасно реалізовувалося кілька напрямків реформування федеральної виконавчої влади. Найбільш значущими серед них є: реформи державної служби, бюджету і бюджетного процесу, адміністративна реформа, реформа федеративних відносин. Кожне з цих напрямків реформування містить заходи, пов'язані як з вдосконаленням традиційної бюрократичної організації, так і з впровадженням інструментів нового державного управління.

Комбінація методів традиційної бюрократії і нового державного управління лягла в основу напрямків адміністративної реформи в Російській Федерації на сучасному етапі:

- Впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами;

- Розробка і впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади;

- Оптимізація функціонування органів виконавчої влади та запровадження механізмів протидії корупції в сферах діяльності органів виконавчої влади;

- Підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства, а також підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади;

- Модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади;

- Формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного і кадрового забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.

Підсумки і основні недоліки в реалізації сучасної адміністративної реформи.Безпосередньо в ході реалізації адміністративної реформи вже було виявлено позитивні та негативні аспекти, пов'язані з її проведенням. Проміжні результати дозволяють судити про наявність політичної наполегливості, спрямованої на реалізацію поставлених завдань, і деяких зрушень, пов'язаних з перетворенням системи державного управління. При цьому були виявлено кілька концептуальних недоліків. Один з них полягає в тому, що процес перетворення системи державного управління здійснюється і координується безпосередньо державним апаратом. Найважливішим фактором, що знижує результативність здійснюваної в рамках адміністративної реформи діяльності, є відсутність комплексного підходу до проведених перетворень, слабка опрацьованість методологічної бази. Очевидно, що масштабність перетворень і значимість об'єкта реформування зумовлюють необхідність проведення підготовчої роботи, що полягає в детальному опрацюванні концепцій, принципів і методів проведення реформи. Така робота велася, і її результатом стало вироблення як загальних підходів до адміністративної реформи, так і конкретних механізмів її реалізації, проте далеко не всі вироблені підходи і методики виявилися реально застосовними на практиці.

У зв'язку з цим розглянемо основні практичні провали. Проведені перетворення не відрізняються завершеністю і узгодженістю, що чітко видно на прикладі відмови від комітетів в березні 2004 р, потім їх відтворення як супервідомств у вересні 2007 р і їх ліквідації в травні 2008 р Показовий приклад - об'єднання спочатку розлучених, абсолютно різних, навіть не суміжних з предметів ведення функцій, структур в рамках одного органу - Федеральної служби з нагляду в сфері масових комунікацій, зв'язку та охорони культурної спадщини - і їх повторного розведення в травні 2008 р

Адміністративні зміни не відповідають вимогам менеджериальной концепцій. «Більшість умов, необхідних для самостійної роботи агентств, відноситься до області бюджету, кадрової системи і системи постачання» [6, с.167]. Бюджетна заявка агентства формується та подається міністерством, бюджетна класифікація стала більш дробової, що ще більше стискає рамки бюджетування. Критерієм ефективності в таких умовах може бути тільки правильне витрачання коштів. Система державних закупівель стала більш формалізованою, тривалість закупівельних процедур тримає агентства в підвішеному стані, нерідко вони не встигають вибрати передбачені ним бюджетні ліміти, т. К. Закінчується фінансовий рік, а залишки не є перехідними. Незважаючи на прийняття закону про державну цивільну службу, кадрова система фактично залишилася без змін, а соціальні гарантії держслужбовцям були істотно підвищені. Адміністративні регламенти жорстко детермінують діяльність відомств. У перспективі процедурний регламент буде змінений на стандарт обслуговування, про який йдеться в концепції адміністративної реформи, головним критерієм якого є не дотримання процедури, а задоволеність споживачів; без такого стандарту аутсорсинг неможливий. Агентства залишалися осколками бюрократичної системи, щодо непідконтрольними міністерству, але в травні 2008 р ситуація була змінена, і міністр отримав право давати агентствам і службам обов'язкові для виконання вказівки. Автономні установи не конкурують один з одним у боротьбі за підряди, т. К. Стабільне державне завдання їм гарантовано; деякі положення про певні типи установ (наприклад, дошкільних) взагалі не пов'язані з вже прийнятим законодавством.

Таким чином, очікувані результати адміністративної реформи відповідають швидше ідейним вимогам реформування, ніж реальним спробам удосконалювати систему органів виконавчої влади по суті.

Високий ступінь формалізації заходів щодо реалізації адміністративної реформи звалює на плечі чиновників роботу з підготовки регламентів, звітів, доповідей, що в деяких випадках стимулює службовця до прагнення досягнення заявлених результатів, сприяє зниженню корупції, проте в більшості - краде у них час і знижує ініціативність.

Одне з ключових напрямків реформування в дусі нового державного управління - підвищення ефективності взаємодії виконавчих органів державної влади і суспільства зводиться до інформатизації цієї взаємодії (доступність інформації про заходи в рамках адміністративної реформи, підвищення прозорості діяльності СОІВ, створення «Електрольних прийомних» та ін.), а не до підвищення впливу на управлінські рішення і реальний контроль їх виконання з боку громадянського суспільства. Більш того необхідно розуміти, що даний напрямок адміністративної реформи є абсолютно безперспективним в ситуації слабку розвиненість інститутів громадянського суспільства в Росії, реформування яких має бути паралельним процесом.

Питання про перегляд адміністративної реформи піднімається постійно. З політичної точки зору заходи адміністративної реформи перетворилися на ширму для вирішення різних владних і лобістських завдань. Йдеться тільки про ті заходи, які можуть бути актуальні для зміцнення становища нинішньої еліти, а також посилення можливостей адміністративного ринку. «Ті ж заходи адміністративної реформи, які лежать на рівні нижче управлінського, перетворилися в бюрократичну рутину частково через те, що вони стали певним подразником для вищого керівництва, і, особливо, для чиновників нижчої ланки, почасти через істотні соціокультурних обмежень реформи . А рутина зводить до мінімуму творчий потенціал реформаторів середньої ланки ».

Варто визнати той факт, що в ході реалізації адміністративної реформи в Росії була радше, засвоєна буква концепції НГУ, а не її дух.

Причини складності впровадження нових підходів до державного управління в Росії.

Міф про надмірності чисельності російської бюрократії. Один з основних вад адміністративної системи, з якої повинна була боротися адміністративна реформа - надмірна чисельність російської бюрократії спочатку ставиться під сумнів елементарними статистичними даними. Традиційно вважалося, що російська бюрократія являла собою незліченну рать. Тим часом, незважаючи на це хрестоматійне уявлення, чисельність російської бюрократії по відношенню до загальної чисельності населення в порівнянні з розвиненими країнами Європи є незначною. Дійсно, в 1990 р чисельність управлінського апарату в СРСР становила 663 тис. Осіб, а в 2002 р в РФ - 1 259 тис. Чоловік (без урахування військових, апарату МВС та спецвідомств), проте до 2008 року цей показник знизився до 846,307 тисячі людина. Частка чиновників в населенні країни зросла з 0,7% до 1%. У зіставленні зі стандартами розвинених країн цей показник низький; така низька відносна чисельність бюрократів характерна для країн, що розвиваються. За даними Світового банку, частка чиновників у населенні Бразилії становить 1,5%, Чилі - 1%, Китаю - 1,6%, Польщі - 0,7%. У розвинених країнах в держапараті зайнято набагато більше: в Німеччині - 6,1% населення, США - 6,8%, Швеції - 11,7%.

проблеми фінансування. Не в останню чергу, неефективність управлінського апарату визначена недостатнім фінансуванням управлінського апарату. У цій сфері експерти відзначають несистемність: підвищення зарплат торкнулося в основному верхнього ешелону - міністрів, керівників департаментів міністерств і відомств. Зарплати більшості чиновників зросли максимум на третину, тоді як різниця в оплаті держслужбовців в середньому в 2,5-3 рази нижче, ніж в комерційному секторі.

Відсутність ефективних інститутів громадянського суспільства.

З точки зору результативності адміністративної реформи як способу підвищення якості державних і бюджетних послуг, зниження витрат взаємодії з державою і зменшення тягаря регулювання в цілому, підхід, заснований на громадський контроль, незважаючи на відносно високі витрати його впровадження, оптимальний в довгостроковій перспективі. У Росії ж надзвичайно низька ефективність інститутів громадянського суспільства, що не в останню чергу зумовлено недостатнім ресурсним забезпеченням самодіяльної ініціативи.

Деформація ролі держави і його функцій в сучасних умовах.

По суті, адміністративна реформа почалася з закликів скоротити надмірне число функцій держави (називалися нереальні цифри - 500, 600, 800 і навіть 5 тисяч функцій, нібито виконуваних сучасним російським державою, тоді як в теорії і практиці державного управління їх налічують в діапазоні від 5 6 до 10-12). Очевидно, що в основі тези про надмірності функцій держави лежить розширювальне тлумачення функцій держави, що ототожнює функції і види робіт. Насправді ж повноваження і функції російської держави в ряді ключових галузей істотно нижче, ніж в індустріально розвинених країнах (наприклад, так воно є в забезпеченні правопорядку і боротьбі з оргзлочинністю).

Крім того, некоректність постановки проблеми доповнюється відсутністю розмежування між інтересами, повноваженнями і функціями держави і інтересами, повноваженнями і функціями бюрократії. Проблемна ситуація в сучасній Росії характеризується тим, що у нас інтереси, функції та повноваження держави нижче, ніж в розвинених країнах, тоді як інтереси, функції і повноваження нашої адміністративно-політичної бюрократії гіпертрофовані. При цьому бюрократія використовує важелі держави для досягнення суто партикулярних (групових) завдань і цілей на противагу загальнодержавним.

Вузловий проблемою в неефективною концептуалізації адміністративної реформи є спрощене розуміння ролі держави в сучасному світі. Держава за замовчуванням трактується в кращому випадку як сукупність установ і організацій, в гіршому - як репресивний апарат, іманентно не піддається раціональному реформування. Спрощене розуміння ролі держави зводить його функції до забезпечення зовнішньої і внутрішньої безпеки і адміністративного управління. Тим часом сучасні уявлення про державу (і сучасна політико-адміністративна практика) виходять з різноманітності повноважень і функцій держави. Ключовим в нашому контексті є поділ функцій держави на традиційні і сучасні. До числа перших відносяться забезпечення внутрішньої і зовнішньої безпеки; адміністративне і загальне політичне керівництво. До категорії друге відносять політику держави в таких сферах, як освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення, фундаментальна наука. Особливістю еволюції державних інститутів на рубежі ХХ-XXI ст. стало перерозподіл традиційних і нових функцій на користь останніх.

З цього приводу варто звернутися до статистики: частка традиційних функцій держави в РФ поглинає 36,7% федерального бюджету. Це в 4 рази вище, ніж в розвинених країнах і в 1,5 рази - ніж в країнах, що розвиваються, тоді як на соціальні функції прямує тільки 21,3% бюджетних коштів. Виконання традиційних функцій поглинає у нас 6% ВВП, що майже на 25% перевищує загальносвітовий показник, тоді як 3,5% (в 6 разів менше) наша країна витрачає на соціальні функції. Співвідношення витрат на традиційні і сучасні функції становить 1,7: 1. І хоча стосовно до консолідованого бюджету це співвідношення дещо інше (1,2: 1), проте, загальна картина така, що подібна структура бюджету характерна для держави XIX, а НЕ ХХ-ХХIв.

У висновку хотілося б сказати, що сучасна російська адміністративна реформа - це наслідок глибинних інституційних проблем. Незавершеність і неузгодженість заходів по оптимізації функцій органів державної служби, недостатність структурних змін практично в усіх напрямках, відсутність активного реформування соціально-економічних інститутів, що безпосередньо впливають на успіх реформи, - все це лише частина існуючих проблем.

Причина цього той факт, що ряд ключових параметрів - неефективність і нераціональність управлінського апарату; низький рівень його матеріального забезпечення і високий рівень корумпованості (що взаємопов'язано); низька якість громадянського суспільства, його нездатність і неготовність взяти на себе виконання ряду функцій держави; гіпертрофована роль держави і переважання його традиційних функцій над сучасними - визначають істотна відмінність стартових умов реалізації адміністративної реформи в Росії від тих, що стимулювали здійснення аналогічних адміністративних реформ в дусі НГУ в розвинених країнах.

Для успішного проведення адміністративної реформи недостатньо вимушеної політичної ініціативи, всі необхідні учасники: політики, бюрократи, громадянське суспільство повинні бути зацікавлені в докорінній перебудові адміністративної системи. Поки кожного з цих учасників в дійсності складно назвати активним, реформування буде нести виключно формальний характер.

16.Оцінка ефективності та результативності діяльності виконавчих органів влади суб'єктів Російської Федерації

Методика оцінки ефективності діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації розроблена на виконання Указу Президента Російської Федерації від 28 червня 2007 р № 825 «Про оцінку ефективності діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації»

Оцінюються ефективність витрачання бюджетних коштів, динаміка зміни показників, що характеризують якість життя, рівень соціально-економічного розвитку регіону, ступінь впровадження методів і принципів управління, що забезпечують перехід до більш результативним моделям регіонального управління.

Результати оцінки дозволяють визначити зони, які потребують пріоритетної уваги регіональних і муніципальних властей, сформувати перелік заходів щодо підвищення результативності діяльності регіональних органів виконавчої влади, в тому числі по оптимізації неефективних витрат, а також виявити внутрішні ресурси (фінансові, матеріально-технічні, кадрові і так далі) для збільшення заробітної плати працівників бюджетної сфери, підвищення якості та обсягу наданих населенню послуг.

Оцінка здійснюється в соціально-економічній сфері за наступними напрямками: розвиток економіки, рівень доходів населення, політика в сфері забезпечення безпеки, здоров'я, освіту, житлово-комунальне господарство, житлова політика і проводиться з використанням показників, затверджених Указом, а також додаткових показників, розроблених на виконання Указу, затверджених Комісією при Президентові Російської Федерації з питань вдосконалення державного управління та правосуддя (далі - Комісія) та необхідних для проведення комплексного аналізу та розрахунку ефективності діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.

Вибір напрямків для проведення оцінки обумовлений найбільшим обсягом витрат консолідованого бюджету суб'єкта Російської Федерації і їх впливом на якість життя населення.

В якості вихідних даних для проведення оцінки ефективності діяльності використовуються офіційні дані, представлені в доповідях вищих посадових осіб (керівників вищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів Російської Федерації, офіційні статистичні дані Федеральної служби державної статистики, дані відомчої статистики і результати опитувань населення.

Аналіз задоволеності населення доступністю і якістю послуг охорони здоров'я та освіти, а також діяльністю органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації здійснюється на підставі інформації, поданої уповноваженим органом і (або) організацією за результатами опитування.

Значення показників аналізуються в динаміці за певний період. Оцінка показника проводиться шляхом порівняння його значення:

- Зі среднероссийским рівнем;

- З нормативним значенням показника, встановленого або рекомендованим відповідно до нормативних правових та інших актів;

- Зі значенням попереднього періоду.

При цьому можливо порівняння зі значенням відповідного показника, встановленого експертним шляхом. При проведенні аналізу враховується ступінь залежності значення показника від рішення і дії (бездіяльність) органів виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації.

Оцінка ефективності діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації створює передумову для системного моніторингу результативності управління регіонами, прийняття рішень і заходів щодо подальшого вдосконалення державного управління, а також для заохочення суб'єктів Російської Федерації, які досягли найкращих значень показників.

Обсяг неефективних витрат регіональних бюджетів проводиться за сферами охорону здоров'я, освіту, житлово-комунальне господарство, організація державного і муніципального управління, відповідно до методики.

У сфері охорони здоров'я розрахунок неефективних витрат включає в себе оцінку обсягу неефективних витрат на управління кадровими ресурсами (лікарі, середній медичний персонал, інший персонал), на управління обсягами стаціонарної медичної допомоги та швидкої медичної допомоги.

Значення показників чисельності тих чи інших працівників в системі охорони здоров'я вище среднероссийского вказує на необхідність проведення оптимізації кадрового складу. Значення обсягів стаціонарної і швидкої медичної допомоги вище нормативних значень Програми державних гарантій надання громадянам Російської Федерації безкоштовної медичної допомоги вказує на необхідність приведення існуючої мережі лікувальних установ до оптимальних обсягів наданої медичної допомоги населенню з підвищенням значущості амбулаторної медичної допомоги.

У сфері освітинеефективні витрати визначаються на підставі обсягів неефективних витрат на управління кадровими ресурсами (педагогічного та іншого персоналу) і витрат, пов'язаних з низькою наповнюваністю класів.

При розрахунках враховується цільове значення числа учнів, що припадають на 1 вчителя (15 осіб в місті і селі). Значення показника співвідноситься з рекомендованим значенням наповнюваності класів (місто - 25 осіб, село - 14 осіб).

Висока частка неефективних витрат в сфері загальної освіти свідчить про необхідність оптимізації мережі загальноосвітніх установ і усунення кадрового дисбалансу (зниження співвідношення вчителів та іншого персоналу, підвищення співвідношення вчитель - учень і наповнюваності класів у міській і сільській місцевостях).

У сфері житлово-комунального господарства неефективним витрачанням бюджетних коштів є спрямування бюджетних коштів на компенсацію підприємствам житлово-комунальної сфери різниці між економічно обґрунтованими тарифами і тарифами, встановленими для населення, і на покриття збитків підприємств житлово-комунального господарства, що виникли в зв'язку з застосуванням регульованих цін на житлово-комунальні послуги.

Висока частка неефективних витрат в сфері житлово-комунального господарства вказує на необхідність перегляду встановлених граничних значень індексів зростання тарифів на комунальні послуги, і проведення модернізації комунальної інфраструктури в рамках затверджених інвестиційних та виробничих програм організацій комунального комплексу з застосуванням енергоефективних технологій.

У сфері організації державного і муніципального управліннянеефективні витрати вважаються виходячи з витрат консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації на утримання працівників органів державної влади та місцевого самоврядування.

Висока частка неефективних витрат в сфері державного та муніципального управління вказує на необхідність проведення в повному обсязі адміністративної реформи, зокрема оптимізації кадрового складу і економії бюджетних коштів.

При розрахунках неефективних витрат до нормативних і (або) среднероссийским значенням застосовуються коефіцієнти розселення населення і транспортної доступності в цілях створення можливості порівняння регіонів з різною щільністю населення і транспортною доступністю територій. В результаті їх використання нормативні (среднероссийские) значення показників збільшуються до 10%.

 Конфлікти в адміністративно-державної системи: типологія, причини, способи вирішення |  Розподіл грантів суб'єктам Російської Федерації, які досягли найкращих значень показників діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації


 Державне управління: визначення, цілі, принципи, функції. Державне управління, як система і як процес. |  Еволюція теорії державного управління: розвиток шкіл державного управління. Сучасний погляд на державне управління. |  Взаємодія держави і суспільства в процесі державного управління: соціальний механізм державного управління. |  Основи здійснення державної влади в РФ: суб'єкти державної влади і механізми розмежування повноважень. Державна влада в суб'єктах РФ. |  Розробка і прийняття державних управлінський рішень: Поняття, види, цілі, послідовність етапів, ефективність. |  Державна цивільна служба Російської Федерації: кваліфікаційний іспит, атестація, форми підвищення кваліфікації. |  Поняття конфлікт інтересів на державній цивільній службі, форми і методи їх регулювання. |  Бюрократія і бюрократизм в адміністративно - державних установах: поняття, мотиви, конфлікти. |  Поняття і склад правової бази місцевого самоврядування. |  Проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування. Основні цілі і завдання реформування системи місцевого самоврядування в Російській Федерації. |

© 2016-2022  um.co.ua - учбові матеріали та реферати