Головна

Розмежування повноважень у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища

  1.  I. Зміни в економіці та навколишньому середовищу
  2.  II. Достатність і максимально можлива конкретизація повноважень поліції
  3.  А) У сфері мислення
  4.  Автоматизовані системи моніторингу та контролю стану навколишнього середовища.
  5.  Адаптація до невизначеності навколишнього середовища
  6.  Адміністративна та кримінальна відповідальність у податковій сфері
  7.  Адміністративні правопорушення в галузі охорони навколишнього середовища і природокористування

Розмежування повноважень у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища, між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ здійснюється Конституцією РФ і федеральними законами.

У Конституції РФ розмежування предметів ведення і повноважень Російської Федерації і знаходяться в її складі суб'єктів передбачено в ряді статей: перш за все в статтях 5, 11, трьох взаємопов'язаних статтях: 71, 72 і 73, а також в статтях, де визначається компетенція федеральних органів державної влади і органів державної влади суб'єктів Російської Федерації - 76, 77, 78.

Будучи, згідно зі ст. 5 Конституції Російської Федерації, основою федеративного устрою, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації становить, згідно зі ст. 1 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" * (71), принцип діяльності органів державної влади суб'єкта Російської Федерації. Частина 3 статті 11 Конституції Російської Федерації встановлює правові форми розмежування між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Положення статей 5, 11 Конституції Російської Федерації є основами конституційного ладу, характерна особливість яких полягає в тому, що вони становлять первинну нормативну базу для інших положень Конституції Російської Федерації і всієї системи російського законодавства.

Звертає на себе увагу той факт, що в статтях 5 та 11 Конституції Російської Федерації йдеться про розмежування саме предметів ведення і повноважень. При цьому в статтях 71, 72, 73 Конституції Російської Федерації, що визначають сфери ведення Російської Федерації, спільного ведення, ведення суб'єктів Російської Федерації, не уточнюється об'єкт розмежування: компетенція, предмет відання або повноваження. Тоді як зміст розмежувальної процесу залежить саме від об'єкта розмежування і сфери відання. У зв'язку з чим виникає необхідність в розкритті відповідних категорій.

Поняття "ведення" означає завідування, управління * (72). Відповідно сфера ведення - це управління, завідування в певній галузі, сфері. До спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів віднесено те, що виходячи з федеративного устрою держави, що передбачає розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, має вирішуватися не тільки федеральними органами, а й органами суб'єктів Російської Федерації.

Слід зазначити, що предмети ведення в Конституції Російської Федерації сформульовані не зовсім вдало - вони не розмежовані за характером чиниться впливу на сфери правового регулювання і сфери державного управління, в яких здійснюються повноваження органів державної влади. Не розкриваючи поняття "компетенції", "предметів ведення" і "повноважень", обмежимося їх співвідношенням. У зв'язку з цим звернемося до ст. 26.1. Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" * (73), яка визначає повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, згідно з якою повноваження здійснюються з предметів ведення. Пов'язуючи повноваження до предметів відання, законодавець тим самим розширює тлумачення предметів ведення. Повноваження реалізовуються в рамках предмета відання, значить предмет відання - більш широке поняття. Компетенція охоплює і відповідних повноважень, і предмети відання. В рамках компетенції можуть здійснюватися повноваження з різних предметів ведення.

Законодавство про охорону навколишнього середовища як предмет спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів - це віднесена Конституцією Російської Федерації до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів сфера суспільних відносин в галузі охорони навколишнього середовища, яка розмежовується і визначається відповідними правовими формами регулювання відносин з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Розглянемо правові форми регулювання відносин з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Так, ч. 3 ст. 11 Конституції Російської Федерації закріплює правові форми розмежування предметів ведення і повноважень, згідно з якою "розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації здійснюється цією Конституцією, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень". Аналогічні положення визначаються в ч. 5 ст. 1 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації". Закріплені конституційно-правові положення можуть застосовуватися не тільки до предметів відання і повноважень, а й до компетенції, що включає в себе і предмети ведення, і повноваження. Отже, правові форми розмежування компетенції, правові форми розмежування предметів ведення і правові форми розмежування повноважень однакові. До того ж правові форми розмежування не залежить і від самої сфери відання.

Таким чином, правові форми розмежування предметів спільного ведення становлять: Конституція Російської Федерації; Федеративний договір; договори про розмежування предметів ведення і повноважень.

Аналіз статей 11, 76 Конституції Російської Федерації і ст. 1, 26.1. Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" * (74), дозволяє говорити, що від правових форм розмежування компетенції, предметів відання та повноважень необхідно відрізняти правові форми визначення компетенції, предметів відання та повноважень, які за змістом ширше. Звернемося до ст. 26.1. Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації", що визначає повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, аналіз якої дозволяє робити такі висновки:

- По-перше, повноваження здійснюються з предметів ведення;

- По-друге, положення даної статті фактично встановлюють правові форми визначення повноважень;

- По-третє, правові форми визначення повноважень залежать від сфери відання.

Правові форми визначення предметів ведення встановлюються ст. 76 Конституції Російської Федерації.

Розглядаючи правові форми визначення предметів спільного ведення, звернемося до ч. 2 ст. 76 Конституції Російської Федерації, згідно з якою "з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації". Отже, предмети спільного ведення регулюються і визначаються федеральними законами, законами та іншими нормативно-правовими актами суб'єктів Російської Федерації. При цьому Конституція Російської Федерації, Федеральний договір і угоди про розмежування предметів ведення і повноважень, розмежовуючи предмети спільного ведення, одночасно їх визначають.

Таким чином, правові форми визначення (регулювання) предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів складають: Конституція Російської Федерації; Федеративний договір; договори про розмежування предметів ведення і повноважень; федеральні закони; закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації.

У свою чергу, зміст правових форм визначення компетенції, предметів відання та повноважень залежать не тільки від того, який об'єкт визначається, але також від конкретної сфери відання. Так, наприклад, на відміну від правових форм визначення предметів спільного ведення, правові форми визначення предметів ведення Російської Федерації включають в себе, згідно з ч. 1 ст. 76 Конституції Російської Федерації федеральні конституційні закони та федеральні закони.

При розгляді правових форм визначення компетенції стосовно конкретної сфері ведення, ст. 76 Конституції Російської Федерації і ст. 26.1. Федерального закону від 6 жовтня 1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" * (75) необхідно розглядати в сукупності, оскільки компетенція включає в себе і повноваження, і предмети ведення .

Таким чином, правові форми регулювання відносин з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів включають в себе правові форми розмежування предметів спільного ведення і правові форми визначення предметів спільного ведення.

Оскільки предмети ведення і повноваження Російської Федерації і її суб'єктів розмежовуються не тільки Конституцією Російською Федерацією, але і Федеральним договором та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень, відповідно перелік предметів ведення і повноважень не є вичерпним. Необхідно звернути увагу на той факт, що деякі предмети ведення сформульовані в Конституції Російської Федерації докладно, некоректно, що дозволяє тлумачити їх розширено.

Таким чином, існуюча в юридичній літературі думку, що ст.ст. 71, 72 Конституції Російської Федерації включають в себе вичерпний перелік предметів відання, є помилковим. Це положення не поширюється на межі ведення, встановлені ст.ст. 71, 72 Конституції Російської Федерації, в рамках якого Федеративним договором та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень здійснюється розмежування предметів ведення. Положення про те, що перелік предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів не є вичерпним, підтверджується також вимогами ст. 73 Конституції Російської Федерації, згідно з якими "поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації суб'єкти Російської Федерації мають всю повноту державної влади". Звертає увагу той факт, що конституційна норма не обмежує себе формулюванням такого змісту "поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, визначених Конституцією Російської Федерації". Тому думка, згідно з яким "все, що не охоплюється переліком предметів ведення, зазначених у ст.ст. 71, 72 Конституції Російської Федерації віднесено до відання суб'єктів Російської Федерації", можна вважати невірним.

Таким чином, в розподілі залишкових предметів ведення необхідно керуватися не тільки ст. 71, 72 Конституції Російської Федерації, а й положеннями відповідних договорів про розмежування предметів ведення. Особливу роль у встановленні предметів відання як суб'єктів Російської Федерації, так і предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів в її складі грають федеральні закони, прийняті з предметів спільного ведення, оскільки вони реалізують конституційні положення, в деяких випадках конкретизуючи предмети відання. Наприклад, Конституція Російської Федерації не визначає законодавство про охорону атмосферного повітря, законодавство про відходи виробництва і споживання, законодавство про тваринний світ, законодавство про особливо охоронюваних природних територіях ні в межах ведення Російської Федерації, ні в межах спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Однак це не означає, що даний коло питань відноситься до ведення суб'єктів Російської Федерації. Це визначають, в тому числі, нормативні правові акти, видані відповідно до ч. 2 ст. 76 Конституції Російської Федерації з предметів спільного ведення.

У зв'язку з тим, що розмежування предметів ведення і повноважень Російської Федерації і її суб'єктів здійснюється не тільки Конституцією Російської Федерації, а й Федеративним договором та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень, виникають складності в такому розмежуванні. У зв'язку з цим у багатьох випадках необхідно звертатися до федеральним законам, що визначають засади правового регулювання в сфері спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Звернемося до Федерального закону від 10.01.2002 р N 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища".

Статті 5 і 6 ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" визначають повноваження відповідно органів державної влади РФ у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища і повноваження органів державної влади суб'єктів РФ у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища.

Так, згідно зі ст. 5 ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" До повноважень органів державної влади Російської Федерації в сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища, відносяться:

- Забезпечення проведення державної політики в області екологічного розвитку Російської Федерації;

- Розробка і видання федеральних законів та інших нормативних правових актів у галузі охорони навколишнього середовища і контроль за їх застосуванням;

- Розробка, затвердження та забезпечення реалізації федеральних програм в області екологічного розвитку Російської Федерації;

- Оголошення та встановлення правового статусу та режиму зон екологічного лиха на території Російської Федерації;

- Координація і реалізація заходів з охорони навколишнього середовища в зонах екологічного лиха;

- Встановлення порядку здійснення державного моніторингу навколишнього середовища (державного екологічного моніторингу), формування державної системи спостережень за станом навколишнього середовища і забезпечення функціонування такої системи;

- Встановлення порядку здійснення державного контролю в галузі охорони навколишнього середовища, в тому числі на об'єктах господарської та іншої діяльності незалежно від форм власності, що перебувають у віданні Російської Федерації, об'єктах, що сприяють транскордонному забрудненню навколишнього середовища і роблять негативний вплив на навколишнє середовище (федеральний державний екологічний контроль);

- Встановлення федеральних органів виконавчої влади, які здійснюють державне управління в галузі охорони навколишнього середовища;

- Забезпечення охорони навколишнього середовища, в тому числі морського середовища на континентальному шельфі та у виключній економічній зоні Російської Федерації;

- Встановлення порядку поводження з радіоактивними відходами та небезпечними відходами, контроль за забезпеченням радіаційної безпеки;

- Підготовка та розповсюдження щорічного державної доповіді про стан та про охорону навколишнього середовища;

- Встановлення вимог в області охорони навколишнього середовища, розробка та затвердження нормативів, державних стандартів та інших нормативних документів в галузі охорони навколишнього середовища;

- Встановлення порядку визначення розміру плати за викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє середовище, розміщення відходів та інші види негативного впливу на навколишнє середовище;

- Організація і проведення державної екологічної експертизи;

- Взаємодія з суб'єктами Російської Федерації з питань охорони навколишнього середовища;

- Встановлення порядку обмеження, призупинення і заборони господарської та іншої діяльності, що здійснюється з порушенням законодавства в галузі охорони навколишнього середовища, і їх здійснення;

- Пред'явлення позовів про відшкодування шкоди навколишньому середовищу, заподіяної внаслідок порушення законодавства в галузі охорони навколишнього середовища;

- Організація та розвиток системи екологічної освіти, формування екологічної культури;

- Забезпечення населення достовірною інформацією про стан навколишнього середовища;

- Освіту особливо охоронюваних природних територій федерального значення, природних об'єктів всесвітньої спадщини, управління природно-заповідним фондом, ведення Червоної книги Російської Федерації;

- Ведення державного обліку об'єктів, що роблять негативний вплив на навколишнє середовище, і їх класифікація в залежності від рівня і обсягу негативного впливу на навколишнє середовище;

- Ведення державного обліку особливо охоронюваних природних територій, в тому числі природних комплексів і об'єктів, а також природних ресурсів з урахуванням їх екологічної значимості;

- Економічна оцінка впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище;

- Економічна оцінка природних і природно-антропогенних об'єктів;

- Встановлення порядку ліцензування окремих видів діяльності в галузі охорони навколишнього середовища та його здійснення;

- Здійснення міжнародного співробітництва Російської Федерації в області охорони навколишнього середовища;

- Здійснення інших передбачених федеральними законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації повноважень.

Відповідно до ст. 6 ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" До повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища, відносяться:

- Участь у визначенні основних напрямків охорони навколишнього середовища на території суб'єкта Російської Федерації;

- Участь в реалізації державної політики в області екологічного розвитку Російської Федерації на території суб'єкта Російської Федерації;

- Прийняття законів та інших нормативних правових актів суб'єкта Російської Федерації в області охорони навколишнього середовища відповідно до федеральним законодавством, а також здійснення контролю за їх виконанням;

- Право прийняття та реалізації регіональних програм в галузі охорони навколишнього середовища;

- Участь в порядку, встановленому нормативно-правовими актами Російської Федерації, в здійсненні державного моніторингу навколишнього середовища (державного екологічного моніторингу) з правом формування та забезпечення функціонування територіальних систем спостереження за станом навколишнього середовища на території суб'єкта Російської Федерації;

- Здійснення державного контролю в галузі охорони навколишнього середовища (державного екологічного контролю) на об'єктах господарської та іншої діяльності незалежно від форм власності, які перебувають на території суб'єкта Російської Федерації, за винятком об'єктів господарської та іншої діяльності, що підлягають федеральному державному екологічному контролю;

- Затвердження переліку посадових осіб органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, які здійснюють державний екологічний контроль (державних інспекторів в області охорони навколишнього середовища суб'єкта Російської Федерації);

- Встановлення нормативів якості навколишнього середовища, що містять відповідні вимоги і норми не нижче вимог і норм, встановлених на федеральному рівні;

- Право організації та розвитку системи екологічної освіти і формування екологічної культури на території суб'єкта Російської Федерації;

- Звернення до суду з вимогою про обмеження, про призупинення і (або) заборону в установленому порядку господарської та іншої діяльності, що здійснюється з порушенням законодавства в галузі охорони навколишнього середовища;

- Пред'явлення позовів про відшкодування шкоди навколишньому середовищу, заподіяної внаслідок порушення законодавства в галузі охорони навколишнього середовища;

- Ведення обліку об'єктів і джерел негативного впливу на навколишнє середовище, державний екологічний контроль яких здійснюється суб'єктом Російської Федерації;

- Контроль в установленому федеральним законодавством порядку плати за негативний вплив на навколишнє середовище по об'єктах господарської та іншої діяльності, за винятком об'єктів, що підлягають федеральному державному екологічному контролю;

- Ведення Червоної книги суб'єкта Російської Федерації;

- Право освіти особливо охоронюваних природних територій регіонального значення, управління і контроль в галузі охорони і використання таких територій;

- Участь у забезпеченні населення інформацією про стан навколишнього середовища на території суб'єкта Російської Федерації;

- Право організації проведення економічної оцінки впливу на навколишнє середовище господарської та іншої діяльності, здійснення екологічної паспортизації території.

Звертає на себе увагу той факт, що перелік повноважень, закріплений за федеральними органами державної влади, залишається відкритим. Таким чином, зазначені повноваження можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Стаття 9 ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" передбачає можливість укладення Угоди між федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів РФ про передачу здійснення частини повноважень в сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища.

Можливість укладення подібних угод передбачена в Конституції РФ і Федеральному законі від 06.10.1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації".

Так, ст. 78 Конституції РФ і ст. 26.8. ФЗ від 06.10.1999 р N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" передбачає два види угод:

- Угоди про передачу федеральними органами виконавчої влади частини своїх повноважень органам виконавчої влади суб'єктів РФ;

- Угоди про передачу органами виконавчої влади суб'єктів РФ частини своїх повноважень федеральним органам виконавчої влади.

При цьому законодавством РФ встановлюються певні умови укладення Угод про передачу повноважень:

- Непротиворечие зазначених угод Конституції РФ і федеральних законів;

- Угоди про передачу повноважень органам виконавчої влади суб'єктів РФ полягають в разі, якщо здійснення частини повноважень не може бути покладено федеральним законом в рівній мірі на виконавчі органи державної влади суб'єкта Російської Федерації;

- Виконавчі органи державної влади суб'єкта Російської Федерації за згодою з федеральними органами виконавчої влади можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень з передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів, якщо це не суперечить конституції (статуту), законам і іншим нормативним правовим актам суб'єкта Російської Федерації;

- Федеральні органи виконавчої влади, які передали шляхом укладення угод здійснення частини своїх повноважень відповідним виконавчим органам державної влади суб'єкта Російської Федерації, контролюють дотримання умов цих угод і несуть відповідальність за неналежне здійснення частини переданих повноважень;

- В угоді визначаються умови та порядок передачі здійснення частини повноважень, в тому числі порядок їх фінансування, термін дії угоди, відповідальність сторін угоди, підстави і порядок його дострокового розірвання, інші питання, пов'язані з виконанням положень угоди.

Угода підписується керівником федерального органу виконавчої влади і вищим посадовою особою суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації).

Угоди вважаються укладеними і набувають чинності після їх затвердження постановами Уряду Російської Федерації і офіційного опублікування в установленому порядку.

Проект угоди представляється для погодження відповідної боці федеральним органом виконавчої влади або вищим органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації і розглядається зазначеною стороною в місячний термін. Проект постанови Кабінету Міністрів України про затвердження угоди вноситься в Уряд Російської Федерації федеральним органом виконавчої влади в тижневий термін після узгодження проекту угоди і приймається Урядом Російської Федерації в тритижневий термін після внесення.

У разі, якщо проект угоди не узгоджений сторонами в двотижневий термін після закінчення місячного терміну, встановленого цим пунктом для розгляду проекту, сторона - ініціатор укладення угоди звертається для розгляду розбіжностей в урядову комісію по взаємодії федеральних органів виконавчої влади та виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації або повідомляє другу сторону про відмову від продовження процедури укладення угоди. Зазначена комісія в місячний термін розглядає питання на своєму засіданні і приймає узгоджене сторонами рішення про підписання угоди або про припинення процедури його укладення. За зверненням вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) комісія зобов'язана прийняти рішення про направлення матеріалів для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України, яке в місячний термін приймає за представленими матеріалами остаточне рішення.

У разі дострокового розірвання угоди федеральний орган виконавчої влади, який є учасником угоди, вносить в установленому порядку до Кабінету Міністрів України проект постанови Кабінету Міністрів України про визнання таким, що втратив чинність, постанови Кабінету Міністрів України про затвердження цієї угоди

Порядок взаємодії та координації діяльності федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ регулюється також підзаконними нормативними правовими актами:

- Указом Президента РФ від 02.07.2005 р N 773 "Питання взаємодії та координації діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і територіальних органів федеральних органів виконавчої влади";

- Постановою Уряду РФ від 5 грудня 2005 р N 725 "Про взаємодію та координацію діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і територіальних органів федеральних органів виконавчої влади".

Слід зазначити, що окремі повноваження органів державної влади суб'єкта РФ можуть здійснюватися федеральними органами державної влади не тільки на основі угод про передачу повноважень.

Так, згідно зі ст. 26.9. ФЗ N 184-ФЗ окремі повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації можуть бути тимчасово покладено на федеральні органи державної влади та (або) посадових осіб, які призначаються федеральними органами державної влади, у випадках, якщо:

- У зв'язку зі стихійним лихом, з катастрофою, іншої надзвичайної ситуацією органи державної влади суб'єкта Російської Федерації відсутні і не можуть бути сформовані відповідно до цього Закону;

- Виникла внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади суб'єкта Російської Федерації прострочена заборгованість суб'єкта Російської Федерації по виконанню боргових і (або) бюджетних зобов'язань, визначена в порядку, встановленому Бюджетним кодексом Російської Федерації, перевищує 30 відсотків власних доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації в останньому звітному році;

- При реалізації повноважень, здійснюваних за рахунок надання субвенцій з федерального бюджету, виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації допускається порушення Конституції Російської Федерації, федерального закону, нормативних правових актів Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, якщо таке порушення встановлено відповідним судом.

У першому випадку рішення про покладання відповідних повноважень на федеральні органи державної влади приймається Президентом Російської Федерації за узгодженням з Радою Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації.

Указом Президента Російської Федерації щодо тимчасового покладення на федеральні органи державної влади окремих повноважень органів державної влади суб'єкта Російської Федерації повинні визначатися:

- Перелік покладених на федеральні органи державної влади повноважень органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, встановлених цим Законом та іншими федеральними законами;

- Федеральні органи державної влади та (або) посадові особи, які призначаються федеральними органами державної влади, на які (на яких) покладаються відповідні повноваження, з розподілом цих повноважень між ними;

- Термін, на який відповідні повноваження покладаються на федеральні органи державної влади, що не перевищує строку усунення обставин, зазначених у першому випадку;

- Джерела і порядок фінансування діяльності відповідних федеральних органів державної влади.

На федеральні органи державної влади не можуть бути покладені повноваження органів державної влади суб'єкта Російської Федерації щодо прийняття конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації і поправок до неї (до нього), по встановленню системи органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, щодо зміни статусу суб'єкта Російської Федерації і щодо зміни меж між суб'єктами Російської Федерації.

У другому випадку в суб'єкт Російської Федерації на термін до одного року за клопотанням Уряду Російської Федерації рішенням Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації відповідно до федеральним законом вводиться тимчасова фінансова адміністрація.

Тимчасова фінансова адміністрація не може вводитися протягом одного року з дня початку терміну повноважень законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації.

З метою відновлення платоспроможності суб'єкта Російської Федерації тимчасова фінансова адміністрація відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації вживає заходів щодо реструктуризації простроченої заборгованості суб'єкта Російської Федерації, готує проект закону суб'єкта Російської Федерації про внесення змін і доповнень до закону суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на поточний рік, а також проект бюджету суб'єкта Російської Федерації на черговий рік, представляє дані законопроекти в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Російської Федерації, а у випадках, передбачених Бюджетним кодексом Російської Федерації, в Уряд Російської Федерації. Тимчасова фінансова адміністрація також забезпечує контроль за виконанням бюджету суб'єкта Російської Федерації і здійснює інші повноваження, передбачені Бюджетним кодексом Російської Федерації.

У третьому випадку рішення про тимчасове здійсненні федеральними органами виконавчої влади повноважень, при реалізації яких виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації допущені відповідні порушення, приймається Урядом Російської Федерації в порядку, передбаченому федеральним законом, нормативними правовими актами Президента Російської Федерації та (або) Уряду Російської Федерації, з одночасним вилученням відповідних субвенцій.

Постараємося відобразити деякі проблеми державного управління в сфері охорони навколишнього середовища на прикладі розмежування повноважень у зазначеній сфері діяльності.

По-перше, питання розмежування і делегування повноважень в області охорони навколишнього середовища завжди були каменем спотикання між федералам і регіонами. Законодавча, адміністративна, так і судова практика, що доводилася на періоди 2002-2006 рр., Як не можна яскраво показала протиборство з "перетягування ковдри" двох рівнів влади.

По-друге, наділення і здійснення різними федеральними органами виконавчої влади суміжних функцій в сфері охорони навколишнього середовища приводили до дублювання їх повноважень. Навіть незважаючи на останній Указ Президента РФ від 12.05.2008 р N 724 "Питання системи і структури федеральних органів виконавчої влади", яким повноваженнями щодо здійснення федерального державного екологічного контролю був наділений тільки один орган - Росприроднагляд, не виключено здійснення деяких контрольних заходів в області охорони навколишнього середовища та іншим органом - Ростехнаглядом, наділеним спеціальними функціями в сфері охорони навколишнього середовища в частині, що стосується обмеження негативного техногенного впливу.

Проаналізуємо ситуацію, що склалася і спробуємо виявити витоки виникнення відповідних проблем.

Аналіз законодавства РФ дозволяє виділити певні етапи, обумовлені прийняттям відповідних федеральних законів, на яких питання розмежування повноважень між федералам і регіонами вирішувалися по-різному:

- 1 етап пов'язаний з прийняттям Федерального закону від 22.08.2004 р N 122-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ";

- 2 етап пов'язаний з прийняттям Федерального закону від 29.12.2004 р N 199-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з розширенням повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, а також з розширенням переліку питань місцевого значення муніципальних утворень ";

- 3 етап пов'язаний з прийняттям Федерального закону від 31.12.2005 р N 199-ФЗ "Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень";

- 4 етап пов'язаний з прийняттям Федерального закону від 18.12.2006 р N 232-ФЗ "Про внесення змін до Містобудівна кодекс Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації".

Так, аналіз Федерального закону від 22 серпня 2004 N 122-ФЗ дозволяв говорити про поступовий перехід від децентралізованого до централізованого розподілу предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів. Торкаючись змін кола повноважень органів державної влади всіх рівнів, органи державної влади суб'єктів отримують в результаті чисто формальні повноваження, зводяться до організації і здійснення міжмуніципальних програм і проектів в області охорони навколишнього середовища та екологічної безпеки і забезпечення населення достовірною інформацією про стан навколишнього середовища на територіях суб'єктів РФ. При цьому органи державної влади суб'єктів РФ втрачають право здійснювати державний контроль.

У цей період йшлося навіть не про відстоювання регіонами раннє належали їм повноважень, а про обгрунтованість і доцільність існування органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього середовища на рівні суб'єкта РФ.

Незважаючи на те, що Федеральний закон N 122-ФЗ був ухвалено 22 серпня 2004 року, набрав чинності він лише з 1 січня 2005 року, за винятком окремих його положень.

Не чекаючи вступу в силу Федерального закону N 122-ФЗ, Державною Думою РФ був прийнятий новий закон - Федеральний закон від 29.12.2004 р N 199-ФЗ, яким деякі повноваження суб'єктів РФ в області охорони навколишнього середовища пролонгувалися на рік. Цілий рік суб'єкти РФ доводили в судах законність здійснення ними елементарних повноважень в області охорони навколишнього середовища. Зокрема, це стосувалося здійснення державного екологічного контролю. І не без успіху.

Так, 31 грудня 2005 року був прийнятий довгоочікуваний для регіонів і несподіваний для федералів Федеральний закон N 199-ФЗ, який принципово переглянув не тільки позиції раніше вступили в силу законів, але і подальший розвиток законодавства про охорону навколишнього середовища як центру, так і регіонів.

Внесеними змінами суб'єкти РФ були наділені істотним обсягом повноважень, в тому числі повноваженнями щодо здійснення державного екологічного контролю, а також повноваженнями з видачі деяких еколого-дозвільних документів.

Практично в усі спеціальні закони, в тому числі в ФЗ "Про відходи виробництва і споживання", в ФЗ "Про охорону атмосферного повітря" були внесені зміни, які обмежили федеральних органів виконавчої влади у здійсненні ними державного екологічного контролю. Так, раніше існувала формулювання "організація і здійснення державного контролю та нагляду ..." була доповнена текстом такого змісту - "на об'єктах, які підлягають федеральному державному екологічному контролю". Ці зміни вплинули на тлумачення Постанови Уряду Російської Федерації від 29.10.2002 р N 777 "Про перелік об'єктів, що підлягають федеральному державному екологічному контролю" і п. 3 ст. 65 ФЗ "Про охорону навколишнього середовища", згідно з яким "органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації здійснюють державний екологічний контроль на об'єктах господарської та іншої діяльності, що підлягають державному екологічному контролю, за винятком об'єктів, що підлягають федеральному державному екологічному контролю". Якщо до внесених Законом від 31.12.2005 р N 199-ФЗ змін дані вимоги обмежували повноваження суб'єктів РФ в частині здійснення державного екологічного контролю, то після відповідних змін, обмеження в здійсненні державного екологічного контролю стосуються і федеральних органів виконавчої влади.

Істотні зміни в окремі законодавчі акти були внесені також Федеральним законом від 18.12.2006 р N 232-ФЗ, який вступив в силу з 1 січня 2007 року. Йдеться, перш за все, про Містобудівний кодекс РФ і ФЗ "Про екологічну експертизу". У цих законах РФ делегувала органам державної влади суб'єктів РФ здійснення деяких повноважень. Однак, слід зазначити, що мова йде не про власні повноваження суб'єктів РФ, а про делегованих (переданих). У чому особливість останніх? Це означає те, що їх здійснення повністю підконтрольний і підзвітний федеральним органам державної влади.

Таким чином, аналіз федеральних законів, які вносили протягом трьох років суттєві зміни в закони, що регулюють відносини в галузі охорони навколишнього середовища, дозволяє робити такі висновки. Якщо до 31 грудня 2005 року політика держави була націлена на централізацію повноважень в сфері охорони навколишнього середовища та концентрування зазначених повноважень за федералам, то після 31 грудня 2005 року відбулися різкі зміни. Помітна децентралізація влади і наділення суб'єктів РФ значним обсягом повноважень в області охорони навколишнього середовища. Разом з тим у багатьох питаннях в області охорони навколишнього середовища координатором залишається федеральний орган державної влади.

Зазначені реформи не могли не відбитися на всьому правовому полі. І тут простежується своя тенденція. Так, якщо до 31 грудня 2005 року за реалізації законодавства в галузі охорони навколишнього середовища проблеми виникали через суперечливість діючих нормативних правових актів, то після 31 грудня 2005 року проблеми виникають через прогалини в законодавстві з причини відсутності нових правових норм, належним чином регулюють розглянуті правові відносини.

Однак, якщо раніше проблеми при розмежуванні повноважень в сфері охорони навколишнього середовища виключно виникали між двома рівнями влади, то тепер виникла деяка невизначеність між федеральними органами виконавчої влади, що здійснюють суміжні функції.

Указом Президента РФ від 12.05.2008 р N 724 "Питання системи і структури федеральних органів виконавчої влади" було затверджено нову структуру федеральних органів виконавчої влади. Справжнім Указом Президента РФ в раннє існувала структуру федеральних органів державної влади були внесені істотні корективи: були утворені нові органи, деякі раннє діючі органи -преобразовани і скасовані.

Зміни торкнулися і федеральних органів державної влади, що здійснюють державний екологічний контроль.

Нагадаємо, що раніше державний екологічний контроль на федеральному рівні здійснювали два органу: Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування (Росприроднагляд); Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду (Ростехнагляд). Відзначимо також, що згідно з раніше діючою структуру федеральних органів виконавчої влади, затв. Указом Президента РФ від 24.09.2007 р N 1274 «Питання структури федеральних органів виконавчої влади": Росприроднадзор перебував у віданні Міністерства природних ресурсів РФ, керівництво діяльністю якого здійснювало Уряд РФ; керівництво діяльністю Ростехнагляду Уряд РФ здійснювало безпосередньо.

Таким чином, до набрання чинності Указом Президента РФ від 12.05.2008 р N 724 державний екологічний контроль здійснювався Ростехнадзором і Росприроднагляду. При цьому критерієм розмежування повноважень при здійсненні державного екологічного контролю була встановлена ??сфера ведення і регульована область громадських відносин. Разом з тим слід зазначити, що і тут з початку утворення зазначених органів виникали деякі проблеми щодо розмежування деяких повноважень. Перш за все, мова йде про об'єкти державної екологічної експертизи.

З набранням чинності Указу Президента РФ від 12.05.2008 р N 724 ситуація координально чином змінилася. Так, Міністерство природних ресурсів РФ було перетворено в Міністерство природних ресурсів і екології РФ (Мінприроди Росії), якому були передані функції з вироблення і реалізації державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері охорони навколишнього середовища (п. 7 Указу). При цьому в ведення Мінприроди Росії передані: Федеральна служба з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища, Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування, Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду, Федеральне агентство водних ресурсів, Федеральне агентство з надрокористування. Колись знаходилося у веденні МПР Росії Федеральне агентство лісового господарство було передано у відання Міністерства сільського господарства РФ.

У зв'язку з перепідпорядкуванням федеральних органів виконавчої влади, змінився і перелік їх повноважень.

Тепер федеральний державний екологічний контроль здійснює лише Росприроднагляд. Ростехнагляд же здійснює спеціальні функції у сфері охорони навколишнього середовища в частині, що стосується обмеження негативного техногенного впливу, а також функції з організації та проведення державної екологічної експертизи федерального рівня. Однак, ні Положення про Ростехнадзоре, ні інший нормативний правовий акт не розкриває зміст спеціальних функцій. І лише аналіз чинного законодавства дозволяє говорити про те, що Ростехнагляд уповноважений здійснювати: ліцензування діяльності зі збирання, використання, знешкодження, транспортування, розміщення небезпечних відходів; адміністрування плати за негативний вплив на навколишнє середовище; державний будівельний нагляд; нормування в галузі охорони навколишнього середовища; а також здійснювати функції з організації та проведення державної екологічної експертизи. Крім того, за Ростехнадзором згідно з Положенням про нього залишаються повноваження на проведення перевірок (інспекцій) дотримання юридичними та фізичними особами вимог законодавства Російської Федерації, нормативних правових актів, норм і правил у встановленій сфері діяльності. І знову ж таки, немає гарантії, що при реалізації зазначених повноважень, функції Росприроднагляду і Ростехнагляду перетинатися не будуть.

Таким чином, якщо зовсім недавно проблема розмежування повноважень в області охорони навколишнього середовища особливо чітко набувала міжрівневий характер, то зараз можна говорити і про її внутріуровневие стороні. Незважаючи на неодноразово проведені реформи в систему і структуру федеральних органів виконавчої влади, які не залишали без уваги і систему державного управління в сфері охорони навколишнього середовища, а також незважаючи на неодноразове проведення кодифікації російського законодавства, в тому числі істотно змінила зміст природоохоронного законодавства і основні напрямки діяльності (функції і повноваження) органів виконавчої влади всіх рівнів, реалізація деяких повноважень федеральних органів виконавчої влади і повноважень органів виконавчої влади суб'єктів РФ утруднена. При цьому однією з причин є відсутність чітких критеріїв розмежування таких повноважень на законодавчому рівні, а також наявність певних прогалин і колізій в системі чинного законодавства.

 



 Система і структура федеральних органів виконавчої влади, які здійснюють повноваження у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища |  Загальні вимоги в галузі охорони навколишнього середовища при здійсненні господарської та іншої діяльності

 Поняття і основні ознаки екологічних правовідносин |  Об'єкти екологічних правовідносин |  Суб'єкти екологічних правовідносин |  Передумови виникнення екологічних правовідносин |  Види екологічних правовідносин |  Поняття, види, форми, функції, методи і принципи управління в галузі охорони навколишнього середовища |  Державне управління в галузі охорони навколишнього середовища: етапи становлення і розвитку 1 сторінка |  Державне управління в галузі охорони навколишнього середовища: етапи становлення і розвитку 2 сторінка |  Державне управління в галузі охорони навколишнього середовища: етапи становлення і розвитку 3 сторінка |  Державне управління в галузі охорони навколишнього середовища: етапи становлення і розвитку 4 сторінка |

© um.co.ua - учбові матеріали та реферати