загрузка...
загрузка...
На головну

Глава 2 Основні теорії державного управління

  1. B. Основні ефекти
  2. D.2 Кнопки управління переміщенням курсора
  3. I- Політичні теорії
  4. I. Основні завдання
  5. I. Основні завдання ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ
  6. I. Основні лінії зв'язку педагогіки з соціологією. Мікро- та макроанализ 1 сторінка
  7. I. Основні лінії зв'язку педагогіки з соціологією. Мікро- та макроанализ 2 сторінка
 2.1 Еволюція управлінської думки

Теорія державного управління охоплює принципи діяльності держави щодо організації та керівництва соціально-економічними і суспільними процесами, механізми прийняття та реалізації рішень з найважливіших питань, що виникають перед суспільством як на загальнонаціональному, так і на регіональному та місцевому рівнях. Одна з головних задач теорії державного управління полягає в науковому обґрунтуванні оптимальної організації державного управління для досягнення загальних для всього суспільства цілей.

У XIX ст. вивчення проблем державного управління здійснювалося в рамках зародилася науки адміністративного права. Одночасно з цим в ряді розвинених країн формувалася наука державного управління (Німеччина, Італія, США). До науки державного управління відійшли проблеми організаційної структури адміністрації. Наука ж адміністративного права обмежується дослідженням питань правового регулювання в галузі державного управління.

Початок процесу формування теорій державного управління сходить до останніх десятиліть XIX - початку ХХ ст. і тісно пов'язане з початком диференціації соціальних і гуманітарних наук. Головна заслуга в розробці основоположних концептуальних установок і принципів теорії державного управління як самостійної галузі досліджень належить відомому німецькому вченому М. Вебером. Він став ініціатором і головним розробником найважливіших установок і концепцій держави як головного суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату. Одне з центральних місць в сучасних теоріях державного управління займає теорія бюрократії. М. вебер відзначав, що бюрократія є історичним феноменом, що виникли на певному етапі історичного розвитку, який збігається з появою сучасного національного держави, здатного за свій рахунок утримувати своїх службовців.

Помітний внесок у розробку форм правління, в тому числі і найважливіших аспектів державного управління в рамках теорії конституційного права внесли французькі дослідники. Л. Дюгі, А. мишель, М. Ориу заклали основи інституціонального підходу до проблем державного управління. У цих роботах система державного управління не займала самостійного місця, а досліджувалася в тій мірі, в якій допомагала з'ясування принципів і форм організації функціонування державно-політичних інститутів в цілому.

Основоположником американської науки державного управління ( «public administration») вважають професора В. Вільсона (1856-1924), який згодом став президентом США. Він писав: «Наука управління буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління». [13] Він сформулював теорію адміністративної ефективності, Суть якої полягає в пропозиції використовувати в системі державного управління найбільш ефективні методи організації і управління, запозичені з бізнесу і системи керування корпораціями. Заслугою Вільсона слід вважати також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами та інститутами демократії.

В. вильсон прийшов до наступних висновків: 1) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління є необхідною передумовою її ефективності та відповідальності; 2) для всіх сучасних урядів характерно структурне схожість; 3) управління має бути відокремлене від політики; 4) службовці повинні бути професіоналами; 5) організаційна ієрархія є умовою фінансової та адміністративної ефективності; 6) необхідною умовою модернізації людської цивілізації і досягнення благоденства є наявність гарної адміністрації. Слідом за В. Вільсоном намагався провести чітку межу між політиками і адміністраторами Ф. дж. Гуднау. Він також був прихильником наукового управління і менеджменту, незалежного від політики і ідеології.

Другий етап в розвитку теорії державного управління охоплює 1910-1950 рр. Найфундаментальніші роботи з'явилися в 30-і роки ХХ століття. Це насамперед праці Дж. Муні і А. Рейлі, Л. Галіка і Л. Урвік, що вважаються класичними [14]. Вони були обумовлені в основному бурхливим зростанням державних установ в США в період Нового курсу Ф. Рузвельта. За ними послідували роботи У. Бенниса і П. Слейтера, Г. Сейдман.

Важливу роль в удосконаленні державного регулювання економіки зіграли ідеї англійського економіста Дж. М. Кейнса, викладені ним в книзі «Загальна теорія зайнятості, відсотка і грошей» (1936). Він запропонував програму антикризової політики і політики повної зайнятості працездатного населення. Розвиваючи ідеї Кейнса, його послідовники в 1940 - 60-х роках створили концепцію економічної системи, регульованої як ринком, так і державою. Ключову роль при цьому відігравала держава, покликане здійснити комплекс заходів з регулювання економіки для подолання негативних наслідків ринку. Кейнсіанці розробили конкретні форми і методи державної економічної політики, серед яких визначальне значення мають теорії антициклічного регулювання і економічного зростання.

Після другої світової війни у ??Франції сформувалася соціологічна школа, представники якої розробили і обґрунтували необхідність використання теорій і практики дирижизму, покликаного забезпечити повоєнна відбудова економіки країни, її модернізацію. У пошуках шляхів і засобів реалізації цієї політики представники соціологічної школи заявили про використання принципу вибірковості державної політики для відновлення і розвитку насамперед «привілейованих точок застосування сили» (галузі важкої промисловості, хімії і т. П.), Що розглядаються як мотори, рушійні сили економічного і соціального прогресу. Головне завдання вони бачили в тому, щоб домогтися структурної перебудови французької економіки, забезпечення конкурентоспроможності французьких товарів на світовому ринку. Однак згодом стало очевидним, що принципи дирижизму не відповідають інтересам укрепившего свої позиції французького великого капіталу, знижують його конкурентоспроможність на світових ринках. [15] розгорнулися в цей період в США широкомасштабні зусилля по розробці теорії і практики менеджменту в провідних галузях бізнесу, відбилися і на дослідженнях в галузі державного управління. З'являються два дослідних і освітніх напрямки в теорії адміністративного управління, які стали відомі під назвами «класична школа» і «школа людських відносин».

серед засновників класичної або адміністративної школи (1920-1950) назвемо А. Файоля, Л. Урвік, Д. д. Муни і А. к. Рейлі. [16] Їх об'єднувало переконання в тому, що система державного управління повинна бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах. В якості основних засобів такої оптимізації діяльності системи вони пропонували спеціалізацію, єдність розпоряджень, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух і ін. Для них було характерно визнання тісного зв'язку між теорією державного управління та науковим управлінням приватних підприємств. Особливо великий внесок був зроблений французьким дослідником А. Файолем, що сформулював «теорію адміністрації». Він вичленував шість основних груп функцій управління: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. Сформульовані ним 14 принципів управління склали невід'ємну частину школи «наукового менеджменту». Файоль першим поставив питання про організацію навчання менеджменту у Франції і створив Центр адміністративних досліджень.

Найбільші авторитети в розвитку «школи людських відносин»(1920-1950), поведінкових наук (1950-і рр.- по теперішній час) - М. Паркер і Ф. і Е. Рейлі, А. Маслоу, М. Фоллет, Е. Мейо, У. Мерфі. Їх об'єднувало визнання того, що важливим фактором оптимізації системи державного управління, підвищення продуктивності праці працівників і їх задоволеності своєю працею є поліпшення психологічного клімату в колективі та посилення мотивації до максимізації трудових зусиль. Людський фактор розглядався в якості одного з основних елементів ефективності організації.

початок третього етапу розвитку теорії державного управління сходить до 1950-х років. Він характеризується утвердженням в соціальних і гуманітарних науках, в тому числі і в теорії державного управління, бихевиористского, системного і структурно-функціонального аналізу. У цей період провідні позиції зайняли американська, англійська, французька та німецька національні школи. При цьому майже для всіх європейських національних шкіл був характерний гуманітарний ухил в трактуванні сутності і характеру державного управління. Найбільший внесок внесли американські соціологи і політологи Т. Парсонс, П. лазерсфельд, В. Томсон, Д. истон, Г. Алмонд і ін. Вивчаючи механізми державного управління в рамках суспільства в цілому, що розглядається в якості системи, вони концентрували головна увага на факторах , що сприяють або перешкоджають інтеграції і стабільності існуючої системи державного управління.

В основі провідних напрямків сучасної теорії державного управління лежать два методологічних підходи - соціально-інженерний і гуманітарний. Численні модифікації в рамках першого підходу об'єднані загальною орієнтацією на пошук оптимальних моделей державного управління та раціоналістичний вирішення виникаючих перед суспільством проблем за допомогою вдосконалення, модернізації вже існуючих механізмів їх вирішення.

Одним з провідних представників соціально-інженерного підходу вважається американський дослідник Дж. Кейден. Для нього характерний підхід, органічно поєднує облік як чисто управлінських факторів і установок, так і культурно-історичних чинників і установок. На його думку, якість управління вимірюється як кількісними, так і якісними характеристиками, які визначаються вимогами адміністративної системи, її ресурсами, ступенем задоволеності клієнтури досягнутими результатами і кількістю витрат і дисфункцій, породжених її діяльністю.

В останні десятиліття в противагу соціально-інженерному підходу спостерігається тенденція до переходу багатьох дослідників на антибюрократические, антітехнократіческіе позиції. Прихильники гуманітарного підходу вважають, що в сучасному мінливому світі бюрократизація владних структур, багаторазово підсилює негнучкість та інертність механізмів прийняття і реалізації політичних рішень, має наслідком зниження ефективності і дієздатності цих структур. Надаючи вирішальне значення людського чинника, автори, особливо європейські, розробляють широкий спектр проблем і аспектів реформування державного управління. Англійські дослідники Дж. Гарретт і Р. Шелдон для вдосконалення британського державного апарату пропонували поряд з децентралізацією всіляко розширювати гласність і відкритість прийняття політичних рішень, в законодавчому порядку встановити принципи інформування громадськості про дії владних органів.

Своєрідна форма концепції людських відносин практикується в Японії. В основі японського підходу до системи управління лежить принцип активного партнерства технічних фахівців, урядових, ділових та профспілкових кіл в розробці стратегії і тактики забезпечення економічного зростання.

Значне місце займають дослідження ефективності управління, що проводяться на основі методології наукового управління, а також аналіз організаційних структур управління державних органів в рамках науки адміністрування. В американських роботах значне місце відводиться вивченню конкретних ситуацій в управлінні (метод «кейс стаді»), в яких велика увага приділяється соціологічної і психологічної мотивації.

В останні десятиліття все частіше звучить визначення «новий менеджеризм», що означає, що ідеї менеджменту, що виникли здебільшого в приватному секторі, відсунули на задній план концепції традиційного соціального управління. Отримали популярність ідеї «постбюрократіческой організації», т. Е. Відмови від традиційної ієрархічної структури управління на користь горизонтальних відносин партнерства, кооперації, ринкового обміну в сфері управління, переходу від «логіки установи» до «логіці обслуговування», до розвитку «нового державного менеджменту ».

Криза регулюючої функції держави в 70-80-і рр. минулого століття змусив теоретиків і практиків шукати нові шляхи для підвищення керованості в сфері суспільних справ. Можна виділити три основних теоретичних моделі: теорія нового державного управління (державний менеджмент), теорія політичних мереж і «теорія керівництва». [17] У роботі Д.Осборн і Т. Геблера« Переосмислюючи управління. Як дух підприємництва трансформує публічний сектор »розкриваються ті десять принципів, на яких ґрунтується державний менеджмент. Це: 1) більшою мірою керувати підлеглими, ніж виконувати їх функції;

2) більшою мірою надавати споживачам можливості вибору, ніж обслуговувати їх;

3) надавати послуги на основі конкуренції;

4) Керувати швидше постановкою завдань, ніж визначенням правил;

5) вкладати капітали в результати, а не в наміри;

6) всіляко орієнтуватися на споживача;

7) заохочувати підприємницький дух заробляння грошей, а не бюрократичну трату;

8) надавати перевагу профілактику лікування;

9) здійснювати структурну децентралізацію і налагоджувати співпрацю децентралізованих структур;

10) домагатися змін за допомогою ринково орієнтованих зусиль.

Автори для опису даної моделі управління використовують термін «підприємницьке управління». Найбільш популярним терміном є поняття «керівництво», за допомогою якого намагаються висловити особливість державного менеджменту.

Нової теоретичною моделлю дослідження державного управління стала теорія політичних мереж, яка намагається враховувати комунікативні процеси постіндустріального суспільства і демократичну практику сучасних держав. Теорія відновлює зв'язки між управлінням і політикою. Розглядається широкий спектр політичних проблем. Концепція політичних мереж на противагу ідеї домінуючої ролі держави у виробленні політики стверджує, що держава та її інститути є хоча і важливим, але лише одним з акторів виробництва політичних рішень, державні структури розглядаються в якості «зчленованих» з іншими агентами політики, змушених вступати з ними в обмін своїми ресурсами. На противагу ідеї державного управління як ієрархічно організованої системи, мережевий підхід, пропонує новий тип управління - «керівництво». Інформаційна революція в управлінні передбачає перехід від централізованого управління до модульної організації, в основі якої лежать невеликі структури, з'єднані в тимчасові конфігурації. Основний важіль мережевого управління - поділ процесу прийняття рішень, перехід до системи гнучкої спеціалізації, здатної швидко відповідати на нові запити суспільства. Державні організації з вертикальних структур перетворюються в горизонтальні мережеві сукупності колективів, кожен з яких представляє собою фактично завершену організацію зі своїми цілями, цінностями, мотивами і лідерами. Цей підхід отримав назву неокорпоратівізма в державному управлінні. Сама система державного управління будується за принципом адаптирующейся корпорації, що передбачає функціональний або професійний принцип представництва в уряді та парламенті.

Таким чином, в XXI ст. почався четвертий етап в розвитку теорії державного управління, який пов'язаний з розвитком інформаційної революції. Теорія інформаційного держави стверджує, що інформація стає головним управлінським ресурсом, а високі технології визначають провідні напрямки державного розвитку.

У нашій країні теорія державного управління тривалий час розвивалася без самостійного дисциплінарного оформлення, головним чином як вчення про державу і право. У другій половині XIX- початку XX ст. отримала розвиток так звана Державна школа, напрямок, яке вважає держава і його діяльність основною рушійною силою історичного прогресу. [18] У працях видних юристів та істориків С. м. Соловйова, К. д. Кавелина, Б. н. Чичеріна, А. д. Градовський, В. і. Сергієвича, В. о. Ключевського і П. н Мілюкова в якості основної проблеми висувалося співвідношення суспільства і держави в російській історії на окремих її етапах.

Земська реформа в Росії XIX ст. ініціювала розробку питань державного управління, яким присвячені роботи І. е. Андрієвського, А. в. лохвицького, А. і. Васильчикова, А. с. Алексєєва, В. м. Грибовського і ін.

У передреволюційні році праці А. а. богданова передбачили деякі ідеї кібернетики і загальної теорії систем. У роботі «Загальна організаційна наука (тектология)» він доводив можливість високого рівня узагальнення різноманітних структурних відносин, що дозволяло використовувати кількісні методи при вирішенні організаційних завдань. Ці ідеї в той час не були зрозумілі і не прийняті науковим співтовариством.

В період соціалістичного будівництва керівництвом країни було поставлено завдання широкого вивчення і впровадження в діяльність державного апарату ідеї наукового менеджменту. Був створений ряд науково-дослідних інститутів і лабораторій, що займаються вивченням наукової організації праці та управління. Наукове адміністрування розглядалося як частина наукової організації праці. Дослідження в області наук управління та адміністративного права були перервані в середині 30-х років.

Дослідження з адміністративного права були відновлені в кінці 1930-х рр. і протягом більше 20 років проблеми державного управління вивчалися в рамках адміністративного права. В СРСР панувала марксистська школа, яка базувалась на класовому підході і розглядала державу як знаряддя політичної влади пануючого в суспільстві класу. Пізніше значне число вчених розділяло концепцію загальнонародної держави. дослідження проблем управління, але вже на новій основі відновилося на початку 1960-х років. В основному це були роботи юристів (Б. п. Курашвілі, І. л. Бачило, Ю. а. Тихомиров, В. м. Лазарев, Г. в. Атаманчук і ін.). Було висловлено думку, що наука державного управління повинна бути комплексною, охоплює як державно-правові, так і соціально-економічні, психологічні, техніко організаційні та природничо-наукові аспекти управління. Державне управління як галузь наукових досліджень стало швидко розвиватися в нашій країні з початку 90-х рр. ХХ ст.




Федеральне агентство з освіти | Навчальний посібник | Предмет і наукові засади державного управління | Форма державного устрою | У зарубіжних країнах | Глава 4 Президент Російської Федерації | Порядок формування парламенту РФ | Організація діяльності Державної Думи і Ради Федерації | Правовий статус, компетенція уряду РФ | Склад, порядок формування та організація діяльності Уряду Російської Федерації |

загрузка...
© um.co.ua - учбові матеріали та реферати