На головну

Початок формування радянського державного апарату

  1. I. Аномалії, що виникають в результаті недостатності формування частин кінцівок. У цю групу входять такі пороки розвитку кінцівок.
  2. II. початок виробництва
  3. II. ПОЧАТОК ЕПОХИ ІМПЕРІАЛІЗМУ 1 сторінка
  4. II. ПОЧАТОК ЕПОХИ ІМПЕРІАЛІЗМУ 1 сторінка
  5. II. ПОЧАТОК ЕПОХИ ІМПЕРІАЛІЗМУ 10 сторінка
  6. II. ПОЧАТОК ЕПОХИ ІМПЕРІАЛІЗМУ 11 сторінка
  7. II. ПОЧАТОК ЕПОХИ ІМПЕРІАЛІЗМУ 12 сторінка

В кінці 1917 - початку 1918 рр. відбувалася заміна старих органів влади і управління новими. Формувалися апарати наркоматів і інших органів управління. В кінці жовтня 1917 року була створена робітничо-селянська міліція (при НКВС). У складі Раднаркому була утворена Всеросійська надзвичайна комісія з боротьби з контрреволюцією і саботажем (ВЧК). 2 грудня 1917 р при Раднаркомі утворений Вища рада народного господарства (ВРНГ). Перед ним ставилося завдання налагодити управління економічним життям країни шляхом координації діяльності господарських наркоматів. Поряд з міліцією і ВЧК необхідним елементом нової державності стали армія і флот. У січні 1918 року був підписаний декрет «Про Робітничо-Селянської Червоної Армії», в лютому - декрет «Про Соціалістичному Робітничо-Селянському Червоному Флоті».

Раднарком, налагоджуючи управлінську систему, видавав декрети не тільки загального характеру, але і по управлінню конкретними ділянками роботи або галузями господарства. Так, 29 березня 1918 р. був виданий декрет про управління Балтійським флотом, 16 квітня - декрет «Про організацію управління поштово-телеграфним справою» і т. д. Ефективні та доцільні форми і методи роботи нових органів влади і управління вироблялися шляхом проб і помилок.

Більшовики, виходячи з поглядів своїх вождів-теоретиків, вважали за необхідне після приходу до влади зламати стару державну машину, зруйнувати зжила себе систему управління, яка не в змозі вирішити нові завдання. Разом з тим вони не виключали можливості збереження і використання деяких елементів старого державного механізму, зокрема, органів управління господарством: апарат управління банківською системою, поштою, залізницями, трестами, синдикатами можна було використовувати, пристосувавши його до виконання нових функцій.

Управлінська недосвідченість нових наркомів компенсувалася революційним ентузіазмом і організаторськими навичками, отриманими в період боротьби за владу. У структурі і діловодстві нових наркоматів спостерігалося велике розмаїття підходів до вирішення управлінських завдань. Змінювалося і число наркоматів. Деякі з них функціонували лише 2-3 місяці. До створених на II з'їзді Рад 13 наркоматам незабаром були додані ще кілька колегій. У листопаді-грудні 1917 р після згоди лівих есерів увійти до складу РНК були створені наркомати піклування, державного контролю, державного майна Російської Республіки, місцевого самоврядування (останній наркомат був скасований в березні 1918 р, після виходу з РНК лівих есерів).

Центральною фігурою державного управління був керівник. Від його «політичних і ділових» якостей в певній мірі залежав успіх справи на тій чи іншій ділянці. Ідеологічні погляди, організаторські навички, особисті якості керівника позначалися на ефективності роботи всього апарату управління. Керівники новостворених наркоматів підбиралися в основному за рахунок партійних і профспілкових активістів. Їх кандидатури висувалися і обговорювалися, як правило, на зборах відповідних організацій.

Штат державного апарату поповнювався і колишніми службовцями, які пройшли співбесіду і перевірку на лояльність радянської влади. На ранньому етапі революції чиновники колишніх міністерств і відомств становили чималий загін нової влади. Так, в 1918 р в Наркомзему їх було 58,8%; в Наркомздорові - 60,9%; в Наркоматі з морських справ - 72,4%. Навіть такі специфічно «охоронні» установи, як НКВД, ревтрибунал ВЦВК або ВЧК, мали відповідно 46,2, 36,8 і 16,1% «старих» фахівців. Складений з настільки різнорідних частин державний апарат не міг професійно вирішувати поставлені перед ним завдання. Це ускладнювало управління країною, робило керівні структури громіздкими і малоефективними. Проте вони поступово налагоджували управління країною, для чого в першу чергу створювали місцеві органи влади і управління.

Встановлення радянської влади на місцях відбувалося як шляхом мирного переходу управлінських функцій в руки Рад, так і в результаті збройного придушення контрреволюції. Юридична основа ліквідації влади представників Тимчасового уряду на місцях містилася в згаданому вище документі II Всеросійського з'їзду Рад «Робітникам, солдатам, селянам». У губернських і повітових містах зміна влади відбувалася більш-менш безболісно, ??оскільки центральні радянська влада мали можливість направити в них своїх емісарів. До того ж партійні організації в великих містах були, як правило, численні і сильні. Це давало можливість сформувати нові органи влади і налагодити їх функціонування. Дійти ж до рівня земського і міського самоврядування було складніше через численність цих органів. А саме вони займалися на місцях міським господарством, постачанням продовольством, організацією охорони здоров'я і освіти. Не маючи можливості замінити апарат міської та земського самоврядування, місцеві Ради намагалися використовувати його для вирішення невідкладних питань місцевого життя. Керівництво цими органами здійснювали більшовики або есери (до розриву блоку з більшовиками).

Центральна влада дбали про якнайшвидшому поширенні свого впливу на місцях. У грудні 1917 РНК прийняв декрет «Про заснування Комісаріату з місцевого самоврядування». Очолив цей комісаріат член ЦК партії лівих есерів В. е. Трутовський. Наркомат мало що встиг зробити, так як після виходу лівих есерів з уряду в березні 1918 р був скасований. Тому роботою по організації радянської влади на місцях керував Наркомат внутрішніх справ. На початку 1918 р в апараті НКВС було 450 співробітників. Серед шести відділів наркомату найбільшим і найважливішим був відділ місцевого самоврядування. Він складався з наступних підрозділів: міліції, друку, інформації, інструкторського, редакційного і контрольно-ревізійного. Наркомат прагнув до того, щоб Поради на місцях мали однакову структуру. Він рекомендував створити відділи управління, фінансів, земельну, праці, шляхів сполучення, пошти, телеграфу і телефону, народної освіти, лікарсько-санітарний та ін. В опублікованій в грудні 1917 р Інструкції про права та обов'язки Рад давалися рекомендації з організації влади і управління на місцях, по створенню апаратів Рад.

На рівні області, губернії, повіту і волості влада на місцях належала з'їздів Рад, а в містах і селах - міським та сільським Радам. Постійно діючими органами Рад були їх виконкоми. З'їзди Рад мали право контролю над діяльністю місцевих органів влади аж до скасування їх рішень. Виконкоми створювали апарат управління, який поділено на відділи. Число відділів в різних виконкомах коливалося від 5 до 25. Кожен відділ очолював член виконкому Ради. Колегіальним органом, що здійснює управління відділами та контроль за їх роботою, була президія виконкому. До літа 1918 р. міські та земські органи самоврядування практично на всій території, підконтрольній Москві, були замінені Радами робітничих, солдатських і селянських депутатів.

При Радах на правах відділів створювалися місцевіраднаргоспи - поради народного господарства. Вони знаходилися в подвійному підпорядкуванні - Вищій раді народного господарства і виконкомам відповідних Рад. Місцеві раднаргоспи покликані були керувати господарсько-економічним життям підконтрольного регіону.

У перші місяці після Жовтневої революції місцеві Ради мали широкі повноваження. У їх розпорядженні були і військові формування. Згідно з постановою НКВС від 10 листопада 1917, міліція на місцях створювалася Радами і «цілком і виключно» перебувала в їхньому віданні. У квітні 1918р. був виданий декрет РНК, затверджений ВЦВК «Про волосних, повітових, губернських і окружних комісаріатах ??по військових справ». Відповідно до цього декрету, губернські воєнкоми отримували в своє розпорядження збройні сили, військові установи, госпіталі, склади і запаси майна, призначені для військових потреб губерній. Найчастіше, не маючи регулярного зв'язку з центром, місцеві Ради були повновладними господарями на підвідомчій території. Їх інтереси не завжди відповідали загальнодержавним і іноді суперечили розпорядженням центральної влади.

Перша радянська Конституція. Нова система державного управління, що склалася до середини 1918 р знайшла юридичне оформлення в Конституції РРФСР, прийнятої на V Всеросійському з'їзді Рад у липні 1918 р Під час роботи з'їзду ліві есери організували в Москві і ряді інших міст повстання проти радянської влади через незгоди із проведеною більшовиками внутрішньою і зовнішньою політикою. Заколот був швидко придушений, і 9 липня з'їзд відновив перервану повстанням роботу. З'їзд виключив лівих есерів з усіх Рад, і, таким чином, в країні остаточно встановилася однопартійна система влади і управління.

Конституція - це не тільки Основний закон країни, але і найважливіший управлінський документ. Конституція дає юридичне обгрунтування системи управління, встановлює підпорядкованість її різних органів. Вона проголошує найважливіші принципи організації і діяльності різних структур державної влади і управління, фіксує основні свободи, права і обов'язки громадян.

Управлінські відносини в новій державі Конституцією РРФСР були визначені якфедеративні, т. е.договірні. Першим розділом Конституції стала, як відомо, «Декларація прав трудящого і експлуатованого народу». У ній зазначено, що «Російська Радянська Республіка засновується на основі вільного союзу вільних націй як федерація радянських національних республік». При цьому робітникам і селянам кожної нації надавалося право самим вирішувати, «чи бажають вони і на яких підставах брати участь у федеральному уряді і в інших федеральних установах». Вищими органами влади і управління визнавалися Всеросійський з'їзд Рад, скликаний не рідше двох разів на рік, і обирається з'їздом ВЦВК. Особливістю цього останнього органу було те, що ВЦВК ставав одночасно «вищим законодавчим, розпорядчим і контролюючим органом РРФСР».

Для загального управління справами Республіки і керівництва окремими галузями народного господарства Конституція передбачала створення Ради народних комісарів, при цьому і з'їзд Рад, і ВЦВК могли зміщувати і призначати як весь склад Раднаркому, так і його окремих членів. Народний комісар мав право одноосібно приймати рішення з усіх питань, віднесених до компетенції наркомату, і доводити їх до відома колегії.

У Конституції була чітко прописана організація влади на місцях: в межах свого ведення з'їзди Рад (обласні, губернські, повітові і волосні) були вищої на даній території владою. У період між з'їздами такою владою був відповідний виконавчий комітет, повністю відповідальний перед які обрали його Радою. У сільських місцевостях, де це можливо, «питання управління вирішуються загальними зборами виборців».

Конституція закріплювала основні принципи радянської виборчої системи. При цьому зберігалося нерівність у наданні виборчих прав. В органах влади і управління перевага віддавалася робітничого класу. Так, згідно з Основним законом країни, «Всеросійський з'їзд Рад складався з представників міських Рад, де більшість виборців були робітниками - з розрахунку 1 депутат на 25 000 виборців і представників губернських з'їздів Рад (тобто там, де переважали селяни), з розрахунку 1 депутат на 125 000 жителів ». Принцип загального виборчого права поширювався тільки на трудящих, т. Е. Робітників, службовців, селян, які не користувалися найманою працею, військовослужбовців. Позбавлялися виборчих прав так звані нетрудові елементи: особи, що удавалися до найманої праці з метою отримання прибутку, приватні торговці, духовенство, колишні службовці поліції, жандармерії, охранки. Позбавлялися виборчих прав і члени царської родини.

Створення принципово нової системи державної влади - Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів - породило і нову систему управління, засновану на усуспільнення засобів виробництва, плановому господарстві, виключення приватної власності і ринкових відносин.

Надзвичайні органи влади і управління. Проведення в життя конституційних норм влади і управління ускладнювалося умовами розрухи та громадянської війни в країні. Звідси виникала особливість початкового етапу розвитку радянської державності: в управлінні країною важливу роль гралинадзвичайні органи влади. Поради були не єдиними органами державного управління. Поряд з ними виникали і діяли комітети бідноти (комбіди), революційні комітети (ревкоми), які повинні були вирішувати в першу чергу господарсько-економічні питання. Характерною рисою надзвичайних органів радянської влади булоєдність військової, політичної та господарської діяльності.

Найпоширенішими і масовими надзвичайними органами радянської влади булиревкоми. Їх створення диктувалося умовами громадянської війни. Вони швидше і енергійніше, ніж Поради, забезпечували задоволення потреб армії, відновлювали зруйноване господарство, налагоджували управління в звільнених районах. Склад ревкомів був в основному робітничо-селянським. Ревкоми в своїй діяльності виходили з надання партійних, радянських, військових властей і були підзвітні їм. Цими ж органами вони і створювалися. 24 жовтня 1919 ВЦВК затвердив положення про революційні комітети. Воно узагальнювала наявну практику створення і діяльності ревкомів, вносило однаковість і стрункість в їх структуру, функції, діловодство і т. Д. Виходячи з цього документа, партійні і радянські органи в республіках, губерніях, областях брали свої положення про ревкому з урахуванням специфіки місцевих умов . За підрахунками дослідників, в 1918-1921 рр. по Росії налічувалося понад 30 000 ревкомів - від республіканського до сільського рівня. В основному ревкоми вичерпали себе і були ліквідовані на початку 20-х рр., Проте деякі проіснували до середини 20-х рр. Наприклад, Сібревком була ліквідована о грудні 1925 р Дальревком - в березні 1926 р Ліквідація ревкомів відбувалася шляхом передачі їх функцій Радам.

Іншими масовими надзвичайними органами радянської влади буликомітети бідноти. У червні 1918 ВЦВК і РНК затвердили декрет «Про організацію та постачанні сільської бідноти», згідно з яким місцеві Ради мали повсюдно створити волосні і сільські комбіди. Ці органи управління діяли, як правило, в сільській місцевості. Вони складалися з будинків і середняків. В їх обов'язки входило надання допомоги продовольчим органам у вилученні хліба у куркулів і розподіл його серед бідноти. Вони ж займалися конфіскацією і перерозподілом сільськогосподарських знарядь, предметів першої необхідності (одяг, взуття і т. Д.). До літа 1918 року в європейській частині Росії і в Білорусії було створено більше 120 000 комітетів бідноти. Комбіди нерідко розпускали або переобирали Поради, які перебували під впливом заможних селян, і брали владу в свої руки. У зв'язку з цим у ряді регіонів виникли губернські і повітові бюро комітетів бідноти, які координували їх діяльність. Функції комітетів незаможних селян часто виходили за рамки, визначені ним декретом ВЦВК і РНК: вони активно брали участь в перерозподілі поміщицьких і куркульських земель на користь бідняків і середняків, займалися господарськими питаннями сільського життя, організовували набір добровольців і мобілізацію до Червоної армії, вели культурно-просвітницьку та агітаційну роботу. Змішування функцій партійних комітетів, Рад і комітетів незаможних селян породжувало управлінську плутанину. Щоб ліквідувати це своєрідне «двовладдя» в селі, IV Надзвичайний Всеросійський з'їзд Рад в листопаді 1918 прийняв рішення про передачу функцій комітетів бідноти Радам. На комітети бідноти покладалося завдання організації перевиборів сільських Рад, після чого вони розпускалися. Протягом перших місяців 1919р. комбіди як особливі органи управління перестали існувати, злившись з сільськими Радами.

Надзвичайні органи управління створювалися не тільки на місцях, а й при центральних органах влади. Так, величезну роль в зміцненні радянської влади і в налагодженні системи управління зігралаВсеросійська надзвичайна комісія з боротьби з контрреволюцією і саботажем (ВЧК). Створена при Раднаркомі, 15 грудня вона звернулася до всіх Радам з рекомендацією повсюдно організувати надзвичайні комісії по боротьбі з контрреволюцією. До середини 1918 було створено 40 губернських і 365 повітових надзвичайних комісій. У жовтні 1918 ВЦВК затвердив «Положення про Всеросійської і місцевих надзвичайних комісіях». Члени ВЧК призначалися Раднаркомом, а члени місцевих ЧК - відповідними виконавчими комітетами губернських і повітових Рад. ВЧК і її органи на місцях наділялися надзвичайними повноваженнями. Свою роботу вони координували з наркоматами внутрішніх справ і юстиції. Представники цих наркоматів входили до складу ВЧК. З іншого боку, і ВЧК була представлена ??в колегії НКВД своїм співробітником. В апараті ВЧК були створені відділи: транспортний, військовий, інформаційний, організаційний та ін.

Із закінченням громадянської війни легітимність надзвичайних органів влади стала піддаватися сумніву. Лунали голоси на користь законності, правопорядку, які давали б «гарантії особистості і майна громадян». XI Всеросійська конференція РКП (б) підкреслила, що «нові форми відносин, створені в процесі революції і на грунті проводиться владою економполітики, повинні отримати своє вираження в законі і захист в судовому порядку ... Компетенція і коло діяльності ВЧК і її органів повинні бути відповідно звужені і сама вона реорганізована ». ВЧК була скасована постановою ВЦВК 6 лютого 1922 і замість неї було створено Головне політичне управління Наркомату внутрішніх справ (ГПУ).

Створення та вдосконалення системи управління вимагало постійного припливу в органи управління освічених кадрів. Наркомат освіти не міг забезпечити ефективне керівництво цією ділянкою роботи через обмеженість своїх повноважень. Для управління діяльністю щодо подолання масової неграмотності населення декретом Раднаркому РРФСР 19 червня 1920 р створенаВсеросійська надзвичайна комісія з ліквідації неписьменності (ВЧК л / б). Хоча вона засновувалася при Наркомосі РРФСР, але наділялася повноваженнями, необхідними для виконання своїх функцій. Вона мала право залучати через Наркомтруда в порядку трудової повинності грамотних громадян для навчання неписьменних і віддавати під суд осіб, що заважали їй в її роботі. Високий статус ВЧК л / б забезпечувався участю в її роботі представників ЦК РКП (б), ЦК комсомолу, ВЦРПС, Політуправління Червоної армії та ін. Вона мала відділи: інформаційно-статистичний, редакційно-методичний, матеріально-фінансовий, а також секції по роботі серед військових, селян, членів профспілок і національних меншин. Місцеві надзвичайні комісії (так звані грамчека) були створені в губерніях, повітах, волостях, деяких селах, а також у військових округах, арміях, військових частинах.

Поряд з турботою про підвищення загальної грамотності населення більшовики з перших післяреволюційних років приділяли увагу і теоретичних проблем організації та управління, намагаючись поставити управлінський працю на наукову основу. Цими питаннями займалися А. а. Богданов, А. к. Гаст, О. а. Ерманскій, П. м. Керженцев та ін. Уже на початку 20-х рр. вийшло кілька видань з теорії управлінської діяльності. Серед них книги О. а. Ерманского «Наукова організація праці та система Тейлора» (М., 1922), П. м. Керженцева «Принципи організації» (М., 1922) і ін. В. і. Ленін, високо відгукнувшись про ці книги, запропонував оголосити конкурс на складання підручників з організації управлінської праці.

До надзвичайних органам управління можна віднести також Реввійськрада Республіки (РВСР) і Рада робочої і селянської оборони. РВСР був створений на підставі постанови ВЦВК від 2 вересня 1918 року для безпосереднього керівництва армією і флотом, а також всіма установами військового і морського відомства. Вимоги РВСР всі установи, організації та громадяни повинні були виконувати в першу чергу. Головою РВСР був Л. д. Троцький. Реввійськрада зосередив у своїх руках функції по формуванню Червоної армії керівництву її бойовими діями і забезпечення оборони країни в цілому. РВСР швидко обріс численними громіздким апаратом. До 1921 чисельність зайнятих в центральних військових установах досягла 20 000 осіб, з них щонайменше 9000 становили червоноармійці і робочі, додані для обслуговування.

У листопаді 1918 ВЦВК і РНК заснували Рада робочої і селянської оборони. Ця Рада, очолюваний В. і. Леніним, став верховним органом управління в роки громадянської війни. Постанови Ради стосувалися не тільки військових питань, а й усіх галузей народного господарства і роботи всіх відомств. Вже на наступний день після створення, 1 грудня 1918 р Рада прийняла постанову про поліпшення постачання робітників продовольством. До складу Ради входили представники ВЦВК, РВСР, наркоматів шляхів сполучення, продовольства та ін.

Система державного управління в 1918-1920 рр. будувалася і розвивалася в умовахполітики «військовогокомунізму ». Цей термін хоча і був вперше введений в політичний лексикон відомим вченим-медиком, економістом і філософом А. а. Богдановим в кінці 1917 року, широке поширення він отримав пізніше, в період НЕПу, коли його вжив В. і. Ленін у брошурі «Про продовольчий податок» (травень 1921 г.). «Військовий комунізм» був системою особливих, надзвичайних заходів з управління економікою в умовах, коли Центральна Росія в силу громадянської війни виявилася відрізаною від основних сировинних і продовольчих регіонів. Сутність цієї системи полягала в тому, що в руках державних органів управління були зосереджені всі ресурси країни, які і прямували на забезпечення перемоги над білогвардійцями та інтервентами. Найважливішими елементами цієї системи були: націоналізація всієї великої і середньої промисловості; максимальна централізація промислового виробництва і розподілу; заборона приватної торгівлі; загальна трудова повинність. Необхідною елементом цієї політики була продрозверстка. Селяни змушені були здавати державі всі надлишки своєї продукції для забезпечення армії і населення міст. Натомість селяни отримували квитанції і розписки, за якими теоретично вони могли отримати промислові товари. Але оскільки вся промисловість працювала на оборону, отоварити квитанції і розписки селяни не могли. Таким чином, товарно-грошові відносини були ліквідовані і замість них в управлінні превалювали адміністративні методи.

Політика «воєнного комунізму» - вимушений захід, породжена умовами громадянської війни. Ці умови дозволили більшовикам форсованими темпами реалізувати ідею створення держави диктатури пролетаріату. Відсутність механізму ринкових відносин і заміна його командно-адміністративними методами управління зажадали введення загального обліку і контролю за виробництвом та розподілом продуктів і товарів. Це в свою чергу призвело до різкого зростання управлінського апарату - за перші три роки радянської влади його чисельність збільшилася майже в п'ять разів, що не могло не позначитися на професійному рівні управлінців.

Із закінченням громадянської війни політика «воєнного комунізму» вичерпала себе і не могла забезпечити ефективного управління країною в нових умовах. Весни 1921 р більшовицьке керівництво заявило про перехід до нової економічної політики, яка була направлена ??в першу чергу на господарське відродження країни. У зв'язку з цим перебудовувалася і система державного управління. Поступово згорталися і втрачали свої функції надзвичайні органи влади і управління. Регулярно обиралися і працювали з'їзди Рад і сесії ВЦВК, підвищувалася роль робітничо-селянської інспекції. Демократичнішими ставали взаємини центральних і місцевих органів управління, дещо розширені права останніх.

У систему державного управління поступово впроваджувалося планування народного господарства. Регулююча роль плану дозволила концентрувати мізерні матеріальні ресурси на тих напрямах господарської діяльності, які давали можливість вдихнути життя в вмираючі фабрики і заводи, налагодити елементарне постачання міст продовольством і теплом, запустити відкинутий в період «воєнного комунізму» механізм товарно-грошових відносин. Націоналізація промисловості дозволяла здійснювати планування в основних галузях народного господарства. У селі пожвавленню виробництва, збільшення посівів сприяло скасування продрозкладки і заміна її натуральним податком. Плановість надавала деяку системність і строгість у взаєминах всіх секторів багатоукладної економіки країни.

З успіхами Червоної армії розширювалося вплив нової системи державного управління на околиці Росії. В ході революції і громадянської війни на території колишньої імперії утворилося кілька незалежних національних республік. На Україні, в Білорусії, Грузії, Вірменії та Азербайджані була встановлена ??радянська влада. Створення незалежних радянських республік не означало їх відділення від Росії. Москва активно допомагала встановленню радянської влади в національних регіонах, на цій основі між республіками і Української РСР виникли і розвивалися тісні зв'язки, які мали по суті федеративний характер. У 1920-1921 рр. Радянська Росія уклала договори і угоди з усіма незалежними соціалістичними республіками. Були створені спільні органи управління. Це в першу чергу ставилося до збройним силам. Червона армія на всій території країни підпорядковувалася військовим органам РРФСР. Влітку 1918 р відбулося остаточне злиття частин Червоної армії в єдину армію Радянської держави. Військові відомства в національних республіках були скасовані. Важка промисловість, оборонна промисловість, розташована в республіках, також перебували під управлінням Москви і фінансувалися з коштів ВРНГ. По суті, єдиними були транспортні системи. Централізовано здійснювалося постачання. Було встановлено єдине громадянство.

Взаємодія між органами управління Росії і незалежних республік не завжди проходило гладко. Так, навесні 1922 року ЦК Компартії України звернувся зі скаргою в ЦК РКП (б), заявивши, що наркомати Російської Федерації не зважають на суверенітетом України. 11 травня 1922 Політбюро ЦК РКП (б) створило комісію «для перевірки відносин між УРСР і РРФСР і вироблення положення, яке регулює відносини між ними».


2. Основні риси державного управління в рамках СРСР

Утворення СРСР. Важливим етапом у розвитку радянського державного управління стало утворення СРСР. Об'єднання радянських республік в одну державу мало глибокі економічні і політичні передумови. Інтереси відновлення і розвитку господарства вимагали більш тісних і юридично оформлених зв'язків між республіками, ніж це дозволяли рамки договірної федерації. Політична і господарська життя кожної з республік будувалася, виходячи з одних і тих же принципів (керівна роль партії, громадська власність на засоби виробництва, плановість і т. Д.). Координація народно-господарських планів вимагала створення надреспубліканскіх органів, які здійснювали б інтеграцію, спираючись не тільки на партійні резолюції, але і на державні правові акти. Складність вирішення господарських завдань поодинці в кожній республіці підштовхнула їх до об'єднання в єдину федеративну державу. Цього ж вимагали і зусилля на міжнародній арені. Єдність дій радянських республік на Генуезькій та Гаазькій конференціях 1922 р показало перевагу єдиного фронту в дипломатичних справах. Зовнішньоторговельні переговори при злагодженості дій радянських республік також виявилися більш результативними.

З точки зору організації системи управління важливо було визначитися, на яких підставах радянські республіки повинні об'єднатися в єдину державу. У середовищі вищих партійних і радянських керівників висловлювалися дві точки зору з даного питання Згідно з першою радянські республіки повинні увійти до складу РРФСРна правах автономій. Цієї позиції дотримувалися С. м. Кіров, Д. з. Мануїльський, І. в. Сталін, Г. в. Чичерін та ін. Друга точка зору полягала в тому, що в основу об'єднання необхідно покласти«Федерацію рівноправних республік».Її висловив В. і. Ленін і активно підтримали Х. р Раковський, Б. Мдивани, Ш. Окуджава та ін. Після нетривалої дискусії взяла гору ленінська позиція. У жовтні-грудні 1922 р відбулися з'їзди Рад об'єднувалися республік, де були прийняті рішення про утворення СРСР. Завершився цей процес на Першому Загальносоюзному з'їзді Рад 30 грудня 1922 З'їзд прийняв Декларацію і Договір про утворення СРСР.

Декларація проголошувала, що нова держава «є добровільним об'єднанням рівноправних народів», за кожною республікою забезпечувалося право вільного виходу з Союзу. Договір визначив питання, що підлягали веденню центральних (союзних) влади. Це представництво в між народних справах (включаючи питання війни і миру, укладення зовнішніх позик, ведення зовнішньої торгівлі і т. Д.), Загальне планування народного господарства, організація збройних сил, транспорту і зв'язку, фінансової, кредитної, податкової систем. Договір передбачав встановлення єдиного законодавства (цивільного і кримінального), загальних засад в освіті, охороні здоров'я, законах про працю і т. Д. Усі найважливіші питання життєдіяльності народів визначалися верховними органами Союзу РСР. Договір визначив структуру цих органів, порядок їх виборів та роботи. У документі були перераховані наркомати, які утворили Раднарком СРСР. Його декрети і постанови, так само як розпорядження Всесоюзного ЦВК, друкувалися на мовах, загальнодоступних в союзних республіках, і були обов'язкові для виконання всіма союзними республіками на всій території Союзу. Встановлювалося єдину союзну громадянство, вводилися атрибути нового держави - прапор, герб, печатка.

Декларація і Договір про утворення СРСР були покладені в основу розробки нової радянської Конституції. Основний закон нової держави готувала комісія, в яку входили представники всіх союзних республік. До літа 1923 року проект Конституції був готовий і після проходження необхідних формальностей в органах державної влади кожної союзної республіки винесено на II сесію ЦВК СРСР. 6 липня 1923 сесія ЦВК СРСР затвердила нову Конституцію країни і ввела її в дію. остаточноКонституція СРСР затверджена постановою II з'їзду Рад Союзу РСР 31 січня 1924 р

Виходячи з положень Основного закону СРСР, розроблялися і запроваджувалися в дію Конституції союзних республік. Це відбувалося на республіканських з'їздах Рад без затвердження федеральним (союзним) органом влади. Російська Федерація нову Конституцію розробила і прийняла на Всеросійському з'їзді Рад 11 травня 1925 р

Радянська Росія була федеративною державою, до складу якого входили автономні республіки і області. Новостворене держава Союз РСР, по суті, також був федеративною об'єднанням формально незалежних держав, чий суверенітет обмежувався лише рамками загальної Конституції. Система державного управління базувалася на конституційних принципах. Це в першу чергу стосувалося розподілу сфер діяльності і повноважень між центральними і республіканськими владою. Органи влади і управління - як союзні, так і республіканські - будувалися з урахуванням досвіду, накопиченого в період спільного вирішення політичних, військових і економічних завдань.

Вищим органом державної влади став з'їзд Рад Союзу РСР. Ця теза була зафіксований в Договорі про утворення Радянського Союзу, а потім внесений до Конституції СРСР 1924 р Всесоюзний з'їзд складався з представників міських Рад - з розрахунку 1 депутат від 25 тис. Виборців і представників губернських з'їздів Рад - з розрахунку 1 депутат на 125 тис . жителів. З'їзд міг вирішувати будь-які питання, віднесені Конституцією СРСР до відання Союзу. Чергові з'їзди скликалися щорічно. Передбачався також скликання надзвичайних з'їздів. У 1927 р IV Всесоюзний з'їзд Рад ухвалив, що з'їзди будуть збиратися раз на два роки.

У період між з'їздами Рад верховну владу здійснював Центральний Виконавчий Комітет (ЦВК) СРСР. Цей орган був двопалатним: одна з палат називалася Союзний Рада, інша - Рада Національностей. Обидві палати мали рівні права і формувалися на з'їзді Рад. У Союзній Раді кожна республіка мала своїх представників пропорційно населенню. До Ради Національностей входили по п'ять представників від кожної союзної і автономної республіки. Кожна автономна область Російської Федерації направляла в цей орган по одному представнику. Автономні республіки і області, що входили до складу Закавказької Федерації, також посилали до Ради Національностей по одному представнику. Декрети, постанови і розпорядження ЦВК набували сили закону лише в тому випадку, якщо отримували схвалення обох палат. У Конституції спеціальної статті обмовлялося, що ці документи були «обов'язкові до безпосереднього виконання на всій території Союзу РСР». Союзний Рада і Рада Національностей мали свої Президії - по 7 осіб кожен.

ЦВК СРСР поєднував у собі законодавчі і виконавчі функції. За Конституцією він повинен був скликатися тричі на рік. У період між сесіями ЦВК вищим законодавчим і виконавчим органом був його Президія, що складався з 21 чоловік. Він утворювався з Президій Союзної Ради і Ради Національностей. Решта 7 членів Президії обиралися на спільному засіданні обох палат ЦВК. Згодом з'їзди Рад і сесії ЦВК збиралися рідше. У зв'язку з цим підвищувалися роль і значення Президії ЦВК, розширювалися його функції, зростала компетенція. У міру збільшення числа союзних республік, ріс і склад Президії ЦВК, створювалися нові відділи і комісії.

Для повсякденного управління країною ЦВКутворив уряд, який до березня 1946 року називалося Радою народних комісарів. Раднарком був розпорядчим та виконавчим органом, але він видавав декрети і розпорядження, які мали законодавчої силою. Як і ЦВК, Раднарком поєднував у собі законодавчі і виконавчі функції. Його декрети і розпорядження також були обов'язкові для виконання на всій території СРСР.

Раднарком складався з наркоматів. За Конституцією СРСР 1924 рнаркомати поділялися на три типи: загальносоюзні, об'єднані (союзно-республіканські) і республіканські. До першого типу ставилися наркомати, які утворювалися тільки в Союзі. Таких наркоматів в той період було п'ять: у закордонних справах, з військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, пошти і телеграфів. У союзних і автономних республіках таких наркоматів не було. Загальносоюзні наркомати мали в союзних республіках своїх уповноважених представників. Сюди ж слід віднести і утворений одночасно з цими наркоматами Рада Праці та Оборони (СТО) СРСР. Його очолював голова Раднаркому СРСР. СТО стежив за здійсненням господарських і фінансових планів, координував діяльність промислових і оборонних наркоматів.

До другого типу відносилися наркомати, які утворювалися як в Союзі РСР, так і в кожній союзній республіці. Таких наркоматів було теж п'ять: ВРНГ, продовольства, праці, фінансів і робітничо-селянської інспекції. Об'єднані наркомати створювалися для керівництва найбільш важливими галузями народного господарства, які вимагали координації діяльності в масштабах всієї країни і обліку своєрідності кожної республіки. Вони були покликані забезпечити поєднання інтересів Союзу в цілому з інтересами кожної союзної республіки. Ці наркомати, підкоряючись центральним виконавчим комітетам і Раднаркому союзних республік, здійснювали у своїй діяльності директиви відповідних наркоматів Союзу РСР.

До третього типу ставилися наркомати, які були тільки в республіках. У той період це були наркомати освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, юстиції та ін. Вони мали можливість враховувати в своїй діяльності потреби своєї республіки і її національні особливості.

Розробка і прийняття Конституції Союзу РСР знаменували важливий етап у розвитку системи управління. Основний закон країни принципово ігнорував як буржуазний пережиток принцип поділу влади. Він закріпив встановлене в перші роки радянської влади нерівноправність різних верств населення у виборчих правах, віддаючи перевагу робітничого класу. Цей своєрідний соціальний ценз проіснував до 1936 року, коли була прийнята нова Конституція СРСР.

Створення Союзу РСР і його конституційне оформлення прокламувала майбутню політичну, соціально-економічну та правову природу Радянської держави, закріпили нові принципи управління країною. Ці принципи узаконили статусне нерівноправність національно-територіальних утворень, що входили до складу СРСР (союзні, автономні республіки, краю, області, округу і т. Д.). Збудовані за політичним ранжиром, вони створювали струнку вертикаль влади, зручну для управління країною в тих умовах, але ігнорувати інтереси входили до неї складових частин.

Сформований до початку 20-х рр. механізм державного управління отримав пізніше у науковій і публіцистичній літературі назву адміністративно-командної системи. Це поняття було введено в обіг професором-економістом Г. х. Поповим в середині 80-х рр. Дослідники виділяють кілька характерних рис адміністративно-командної системи управління:

- Встановлення однопартійної системи і перетворення Комуністичної партії в державну структуру.

- Крайня централізація влади і управління.

- Переважно репресивні методи вирішення політичних і економічних завдань.

- Придушення інакодумства.

- «Одержавлення» профспілок, кооперації та інших громадських організацій.

- Бюрократизація державного апарату і всієї системи управління.

Додамо до цих ознак ще й нерозчленованість виконавчої та законодавчої влади, властиву радянської командно-адміністративній системі.

Новий адміністративно-територіальний поділ країни. Проблеми створення і вдосконалення системи управління, особливо на місцях, були тісно пов'язані з питаннями адміністративно-територіального поділу країни. Адміністративне розмежування за царату розривало народи між різними губерніями і областями. Радянська влада взяла курс на національно-державне самовизначення проживали в Росії народів. При цьому місцевим Радам давалася можливість самим визначати межі нових губерній і областей. 2 грудня 1917 Раднарком оприлюднив документ, роз'яснює, що новий адміністративно-територіальний розмежування «залежить виключно тільки від угоди зацікавлених Рад. За доцільність цього розмежування вони відповідають перед Радою народних комісарів ». 27 січня 1918 РНК прийняв декрет про порядок зміни губернських, повітових і інших кордонів. Цим декретом було встановлено, що зміна територій адміністративних одиниць проводиться місцевими Радами. Виникаючі розбіжності і непорозуміння повинні вирішуватися змішаними комісіями, створеними з представників радянських органів зацікавлених губерній. Декрет передбачав можливість утворення нових областей, губерній, повітів і волостей шляхом поділу існували адміністративно-територіальних одиниць. Навесні 1918 р. НКВД в декількох циркулярах роз'яснив порядок зміни меж губерній, повітів і волостей країни. Національно-територіальний принцип формування Російської Федерації був закріплений в Конституції РРФСР і склав основу системи державного управління країною.

Необхідність удосконалення управління стала очевидною з переходом від політики «військового комунізму» до НЕПу. Старий адміністративний поділ (губернія, повіт, волость) стало гальмом в економічному і національно-державному будівництві регіонів, що, природно, ускладнювало і управління ними. У 1921 р Держпланом була створена комісія для вироблення пропозицій по новому адміністративно-державному розмежуванню Російської Федерації. Перед нею ставилося завдання приведення меж адміністративних утворень у відповідність не тільки з економічними потребами регіонів, але і з урахуванням національних інтересів проживав там населення. Були створені нові автономні республіки і області. Після утворення СРСР аналогічна робота велася в союзних республіках.

Адміністративно-територіальний поділ величезної країни не було одноразовим актом. Кожна республіка, кожен народ шукали найбільш прийнятні форми національно-державного будівництва. Розмежування народів Північного Кавказу, Середньої Азії та інших регіонів супроводжувалося експериментами, переходом деяких територій від однієї республіки або області до іншої. Загальні контури нового районування стали вимальовуватися до середини 20-х рр.

Щоб оцінити складності управління країною, важливо уявляти, що на території Союзу РСР мало місце велика різноманітність форм адміністративного і національного устрою. Білорусія, Туркменія і Україна не мали тоді губернського або обласного поділу. На їх території були утворені округи та райони. У Російській Федерації було чотири великих освіти: Північно-Кавказький, Сибірський і Далекосхідний краю і Уральська область. Всі вони мали районно-окружну систему без поділу на губернії. 18 автономних республік, областей і губерній ділилися безпосередньо на райони без повітів. Інші автономні республіки, області та губернії мали уездно-волостную систему (без поділу на райони). У 1926 р до складу Союзу РСР входили Росія, Україна, Білорусія, три Закавказькі республіки (Грузія, Вірменія, Азербайджан), які об'єдналися в ЗСФСР, а також Узбекистан і Туркменія. Крім того, було 15 автономних республік, 14 автономних областей, три краю і Уральська область, 47 губерній (з них 40 в Росії і 7 в Узбекистані), 114 округів, 442 повіту, 1531 район, 4428 волостей. Особливий статус мала Абхазька РСР, що входила до складу Грузії на договірних відносинах.

Найбільшою різноманітністю адміністративно-територіального поділу відрізнялася Російська Федерація. На її території було 11 автономних республік, 12 автономних областей, три краю і Уральська область, 40 губерній, 58 округів, 359 повітів, 769 районів і 3479 волостей. Все різноманіття форм адміністративного устрою можна було знайти на території Росії.

Граничною простотою виділялося адміністративний поділ Білорусії. Її територія ділилася на 10 округів і 100 районів. На Україні, крім Молдавської автономної республіки, був 41 округ; округу ділилися на 636 районів (в обох республіках тоді не було ні губерній, ні повітів). Туркменія поділялась на 5 округів, 4 повіту і 26 районів. Досить різноманітним був пристрій Узбекистану: до його складу входила одна автономна республіка, 7 губерній, 33 повіту, 1 район і 275 волостей. Таке різноманіття адміністративних одиниць не сприяло успішному вирішенню управлінських завдань. Пошук найбільш доцільних форм тривав до кінця 20-х рр. До цього часу в Російській Федерації в основному утвердилася так звана триланкового система - район, округ, область (край); в інших союзних республіках - двухзвенная система (район, округ).

Апарат управління і номенклатура. Кожна адміністративно-територіальна одиниця мала свій апарат управління. В цілому апарат державного управління був хоча і громіздкий, але досить злагоджений механізм. Стрижнем його служили партійні органи з їх суворої централізацією і високою дисципліною. Вони прагнули оживити діяльність Рад, в роботі яких переважали рутинність, бюрократизм, хабарництво, зневажливе ставлення до потреб населення. Питання про вдосконалення роботи Рад спеціально обговорювалося на III Всесоюзному з'їзді Рад у травні 1925 р Була вироблена система заходів щодо поліпшення діяльності Рад, що включала вдосконалення інформації про діяльність органів управління, звіти посадових осіб перед виборцями, критику знизу будь-якого органу управління, чітке розмежування повноважень між різними ланками управлінських структур та ін. Особливо наголошувалося на потребу в підготовці освічених, компетентних фахівців-управлінців, необхідність прищеплення їм навичок загальної та політичної культури.

Недоліки в кваліфікації державного управлінського апарату намагалися компенсувати його чисельністю. До кінець 1927 р державний апарат Союзу РСР розрісся до 3,7 млн ??осіб. З них 2 млн працювали в системі адміністративного управління.

Найбільше нестача кваліфікованих управлінців був помітний на периферії - в міських і сільських Радах. У селах на виборах до сільрад йшла боротьба між найбіднішої і заможною частиною населення. Біднота була погано організована, економічно залежала від заможних селян, так як держава недостатньо допомагало селу Тому до куркулів йшли бідняки за насіннєвим зерном, за позикою або інвентарем. Умовою надання допомоги біднякам кулаки ставили обрання їх до Рад. При виборах в міські ради робочі проявляли байдужість і пасивність. Відвідуваність зборів, на яких намічалися кандидатури до Рад, була вкрай низькою. Зборів часто переносилися через неявку робітників. Ті, що прийшли на збори робочі або відмовчувалися, або виступали з різкою критикою політики партії і радянської влади. Байдужість проявляли не тільки безпартійні, але і багато членів партії.

У національних регіонах країни в ході перевиборів Рад проводилася кампанія покоренізації державного апарату. За цим терміном ховалася політика залучення до місцевих органів влади і управління представників корінного населення, знайомих з національними особливостями регіону. Для їх підготовки були створені спеціальні короткострокові курси як на місцях, так і в навчальних закладах Москви, Ленінграда та інших міст країни. Не менш важливою стороною коренізації місцевих органів управління було впровадження національних мов в офіційне діловодство, в усі сфери державного і суспільного діяльності відповідних національно-державних утворень. Процес впровадження національної мови в органи управління йшов не завжди безболісно, ??тому що у деяких народів був відсутній досить розвинений літературна мова, в ньому не було необхідних сучасних політичних, правових, юридичних термінів. Це ускладнювало діловодство, знижувало ефективність управлінських рішень.

Залучення корінного населення до роботи в органи державного управління сприяло пробудженню національної самосвідомості народів, оформлення їх державності, це розширювало соціальну базу радянської влади, робило її в широкому сенсі інтернаціональною. У той же час російське населення національних окраїн зазнавало на собі прояви націоналізму.

Сформована до середини 20-х рр. система управління роз'їдаласьбюрократизмом. Населення країни страждало від свавілля чиновників, висловлювало незадоволення розростанням управлінського апарату. Адміністративно-командна система управління не могла обійтися без чиновництва. Росла чисельність державного апарату, тривало його зрощування з апаратом партійних органів. Був відсутній надійний господарський механізм, який би включив економічні стимули зростання продуктивності праці. Успіхи в господарському житті досягалися не вмів управлінням, а методами адміністративного тиску при строго централізованому плановому регулюванні господарського життя країни. Ф. е. дзержинський, який очолював ОГПУ і ВРНГ і не страждав від нестачі інформації, нарікав на те, що навіть дрібні питання можна вирішити тільки у самих верхніх керівників. Апарат ж, на його думку, залишався бюрократичним, страждав сверхцентралізованностью і складністю структури, нераціональним використанням персоналу.

Вищий контрольний орган країни - ЦКК-РСІ - змушений був зайнятися проблемою вдосконалення державного апарату. На XV з'їзді ВКП (б) в доповіді Г. к. Орджонікізде говорив, що Рабкрин взявся за вивчення і виправлення радянського апарату. На його думку, основні недоліки полягали в тому, що «апарат занадто централізований, - за кожним дрібницею доводиться звертатися в центр; в нашому апараті ми маємо великий паралелізм, відсутність чіткості, відсутність відповідальності виконавців ... паперові з'їдає нас; тяганина неймовірна, і дуже часто директиви партії і уряду перекручуються ». Коріння цих недоліків він бачив в суперечностях нової економічної політики, в злиднях і технічної відсталості країни, в розпорошеності селянства.

Радянська система управління передбачала принципову нероздільність партійної та радянської влади в усіх її іпостасях - законодавчої, виконавчої і судової. Для здійснення владних повноважень партії і необхідний був апарат, що становиврадянську номенклатуру. Під номенклатурою сучасні дослідники розуміють «перелік найбільш важливих посад в державному апараті і в громадських організаціях, кандидатури на які попередньо розглядалися, рекомендувалися, затверджувалися і відгукувалися партійним комітетом - від райкому, міськкому до ЦК КПРС». Партія більшовиків як основний стрижень в системі управління незабаром після приходу до влади поставила під свій контроль роботу апарату. Для цього в ЦК, республіканських і губернських комітетах в 1919 - початку 20-х рр. були створені обліково-розподільні відділи. Вони почали свою діяльність з обліку і розстановки партійних кадрів. Поступово коло їх компетенції розширювався. В поле зору ЦК партії виявилися практично всі адміністративно-управлінські кадри - від керівників центральних відомств до директорів підприємств та їх заступників.

У 1921 р була проведена Всеросійський перепис відповідальних працівників. Вона охопила адміністративно-управлінський апарат всеросійського, обласного, губернського і повітового рівнів. До березня 1923 р ЦК РКП (б) були характеристики на 3150 чоловік. За два з невеликим роки, що минули між XI і XIII з'їздами партії, через Обліково-розподільний відділ ЦК розглянув справи 16432 працівників. З метою вдосконалення роботи з обліку і розподілу кадрів напередодні XIII з'їзду партії Обліково-розподільний відділ був об'єднаний з Організаційно-інструкторським і створений Організаційно-розподільний відділ ЦК, який очолив один з найближчих сподвижників Сталіна Л. м. Каганович. Було розроблено ряд нормативних документів, що визначили сутність кадрової політики партії на багато років вперед. Сам термін «номенклатура» вперше був вжитий в постанові Оргбюро ЦК РКП (б) від 12 листопада 1923 Постанова визначало порядок підбору і розстановки кадрів на відповідальні пости. воно супроводжувалосясписками номенклатурних посад.Спочатку було два списки: номенклатура № 1 і номенклатура № 2. Працівники, що розподілялися за першим списком, затверджувалися Політбюро або Оргбюро ЦК. Номенклатурні працівники другого списку були у віданні Учраспредотдела ЦК і призначалися на посаду за санкцією одного з секретарів ЦК. За списком № 1 значилися 3500 осіб, за списком № 2 - 1500. У листопаді 1925 Оргбюро ЦК прийняв постанову «Про порядок підбору та призначення працівників», до якого додавалися перероблені списки номенклатурних посад. До наявних уже двома списками додавався третій - номенклатура № 3 або так звана відомча номенклатура. Список № 3 формувався центральними установами та відомствами, і розподіл йшло, як правило, всередині цих відомств. Однак і ці списки узгоджувалися з Орграспредотделом ЦК і йому щомісяця доповідали про що відбулися призначення.

Так наполегливо і цілеспрямовано складався новий правлячий шар радянського суспільства, який отримав назву номенклатури. Вона здійснювала в першу чергу політичне керівництво суспільством, а керівництво матеріальним виробництвом було для неї вже другим завданням. Політичне управління - найсуттєвіша функція номенклатури.

Вища номенклатура виділяла з-поміж себе вузьке коло професійних управлінців. Вони становили політичну еліту суспільства, яка безпосередньо брала участь у виробленні, прийнятті та організації виконання політичних рішень.

До них ставилися в першу чергу особи, що входили до складу Політбюро, Оргбюро і Секретаріату ЦК. У 20-30-і рр. склад цих органів, особливо Політбюро, змінювався мало. З них вибували, як правило, тільки політичні противники Сталіна. За всі роки існування радянської влади в ці органи входили лише 229 осіб. Характер епохи в якійсь мірі відбився на особистих долях цих людей. Незважаючи на те що вони становили політичну еліту країни, майже чверть з них померли неприродною смертю: 46 чоловік були репресовані і страчені, троє (Н. і. Єжов, Л. п. Берія і М. д. Багіров) розстріляні як пособники цих репресій , дві людини (С. м. Кіров і Л. д. Троцький) вбито в результаті замаху, п'ятеро покінчили життя самогубством, одна людина загинула в автомобільній катастрофі при нез'ясованих обставинах.

Органи контролю. В системі державного управління важлива роль відводилася органам контролю. У листопаді 1917 ВЦВК прийняв декрет про робітничий контроль, на який в числі інших покладалося завдання «планомірного регулювання народного господарства». Органи робочого контролю діяли на виборних засадах через заводські, фабричні комітети, поради старост та ін. У грудні 1917 р був створений Наркомат державного контролю, а з 1920 р діялаРобітничо-селянська інспекція (РСІ, Рабкрин). Першим наркомом РСІ РРФСР в 1920-1922 рр. були в. Сталін. Після обрання Сталіна Генеральним секретарем ЦК партії його змінив А. д. Цюрупа. Союзний Наркомат РСІ був утворений 6 липня 1923 У тому ж році за пропозицією В. і. Леніна в країні був створений єдиний контрольний орган шляхом об'єднання Наркомату РСІ з Центральною контрольною комісією (ЦКК) партії. Члени ЦКК обиралися на з'їздах партії, а наркоми РСІ і його заступники призначалися ЦВК СРСР. Очолювали об'єднаний орган партійного і державного контролю в 1923-1926 рр. В. в. Куйбишев, в 1926-1930 рр. Г. к. Орджонікідзе, в 1930-1931 рр. А. а. Андрєєв, в 1931-1934 рр. Я е. Рудзутак. На такій же основі будувалися органи партійного і державного контролю в республіках, областях, округах і повітах. Сильна сторона цих органів полягала в тому, що вони мали свої ланки у вигляді осередків в усіх виробничих колективах і установах, налагодили тісний зв'язок з профспілковими, комсомольськими організаціями і спиралися на них у своїй роботі.

Найважливішою турботою органів ЦКК НК РСІ було вдосконалення управлінської діяльності в усіх ланках державного апарату. Контролери вивчали і узагальнювали досвід роботи державних і громадських органів, давали рекомендації по раціоналізації управлінської праці. Для підвищення ефективності своєї роботи вони використовували дані науково-дослідних установ, які займалися узагальненням досвіду наукової організації праці. У 1923 р при колегії Наркомату РСІ була утворена Рада з наукової організації управління, в 1926 р був створений спеціальний Державний інститут техніки управління.

З'єднання партійного і державного контролю забезпечувало високий авторитет контрольних органів, обов'язковість їх рішень і рекомендацій для всіх державних і громадських організацій, підвищувало дієвість контролю, що сприяло вдосконаленню системи управління. Однак органи ЦКК-НК РСІ не в змозі були доглянути за всім величезним партійно-державним «господарством», і керівництво партії шукало шляхи їх подальшого вдосконалення. За рішенням XVII з'їзду ВКП (б) в 1934 р об'єднані органи ЦКК-НК РСІ були скасовані і створені Комісія партійного контролю при ЦК ВКП (б) і Комісія радянського контролю при Раднаркомі СРСР.

Функціональний та галузевий принцип управління. Державне управління в 30-х рр. продовжувало тенденцію на поєднання функціонального і галузевого принципів керівництва. Таке становище склалося ще в 20-і рр., Коли були створені Наркомат зовнішньої і внутрішньої торгівлі СРСР (1925), Наркомат землеробства СРСР (1929) і ін.Функціональний принцип управління припускав керівництво органами або підприємствами за окремими напрямами діяльності: планування, фінансування, матеріально-технічного постачання і т. д. До числа функціональних органів влади ставилися Держплан, Робітничо-селянська інспекція, Комісія ГОЕЛРО, ВЧК і яка прийшла її ГПУ, Наркомфин і ряд інших. пригалузевому принципі управління певною галуззю господарства керівництвоздійснювалося з одного органу в усіх напрямках діяльності. У 30-і рр. спостерігалося поступове посилення галузевого принципу управління. Йшов розукрупнення старих наркоматів і створення нових. У 1930 р Наркомат торгівлі був розділений на Наркомат зовнішньої торгівлі СРСР і союзно-республіканський Наркомат постачання. У 1931 р з Наркомату шляхів сполучення виділився Наркомат водного транспорту СРСР.

Розширення масштабів будівництва, збільшення кількості підприємств і їх розмірів зажадало реорганізації Вищої ради народного господарства. У січні 1932 ВРНГ був розділений на три самостійних загальносоюзних наркомату: Наркомат важкої промисловості СРСР, Наркомат легкої промисловості СРСР і Наркомат лісової промисловості СРСР. Найбільшим і важливим з них був Наркомат важкої промисловості. У ньому було зосереджено керівництво всією оборонною промисловістю. Наркомом важкої промисловості був призначений Г. к. Орджоникидзе, який очолював до цього ВРНГ. Наркомат поділено на 10 главків (до 1937 року їх число досягло 33). Главки безпосередньо керували заводами при двоступеневою системою управління (главк - завод). У деяких випадках застосовувалася триступенева система керівництва: главк - трест - завод. Зазнали змін і інші наркомати. У жовтні того ж року з Наркомату землеробства СРСР виділився Наркомат зернових і тваринницьких радгоспів СРСР. У червні 1933 р Наркомат праці був об'єднаний з Всесоюзним центральним радою професійних спілок (ВЦРПС), якому перейшли функції, майно і кадри наркомату.

Тенденція до посилення галузевого принципу управління переважала і в наступні роки. Функціональна система з її роздутим управлінським апаратом, з обмеженою відповідальністю, з знеособлення і тяганиною часто не забезпечувала необхідну ефективність управлінської праці. На XVII з'їзді ВКП (б) (січень-лютий 1934 г.) вона була піддана нищівній не завжди, проте, справедливій критиці. З'їзд вирішив відмовитися від домінування функціонального принципу побудови партійного і державного апарату і замінити його переважно виробничо-галузевим принципом. Виходячи з вказівок з'їзду, в березні 1934 року було прийнято постанову ЦВК і РНК СРСР, яке наказувало перебудувати органи державного управління на основі виробничо-галузевого і територіального принципів.

Система управління, що базувалася на виробничо-галузевому і територіальному принципах, домінувала до кінця 30-х рр. У той же час зберігалися і функціональні підрозділи апарату. Наприклад, планування, фінансування всіх галузей промисловості і сільського господарства здійснювалося з єдиного центру. Тому стосовно 30-их рр. можна говорити про поєднання виробничо-галузевого (як головного) і функціонального принципів в будові апарату управління. Таке поєднання з переважанням того чи іншого принципу характерно і для наступних етапів розвитку радянської системи державного управління.

Таким чином, створена більшовиками система управління замінила зруйновану революції 1917 р державну машину. Була створена принципово нова модель державного устрою і управління. Вона носила, безумовно, класовий характер і тому не могла в тих умовах забезпечити єдність суспільства. Але ця система забезпечила участь в управлінні тих, хто недавно був усунутий від прийняття важливих рішень життя регіону або країни в цілому. Створення стрункої системи Рад в сукупності з надзвичайними органами управління стало однією з основних причин перемоги більшовиків у громадянській війні, а потім і на господарських фронтах. Радянська влада будувалася на основі робочого і селянського представництва. Система Рад поступово поширилася по всій країні.

Сформована система управління країною мала деякі особливості. Формально з 1918 р вона розвивалася на конституційній основі. Юридично владні повноваження перебувала в руках Рад, які створили єдину вертикаль влади. Однак її стрижнем стала розгалужена система партійних комітетів. У рішенні будь-якого питання пріоритет залишався за партійними органами. Саме вони на місцях стали тим цементуючим і спрямовуючим елементом, який підпорядкував самодіяльність органів радянської влади єдиній волі і дозволяв створити необхідний державі централізований бюрократичний апарат. Радянська система державного управління була в першу чергу партійною системою. Чи не з'їзди Рад, а з'їзди партії визначали основні напрямки внутрішньої і зовнішньої політики. Чи не Раднарком, а ЦК партії, його Політбюро, Оргбюро і Секретаріат вирішували щоденні управлінські завдання. В апараті ЦК партії практично завжди галузеві відділи переважали над функціональними.

Іншою особливістю радянської системи управління стало те, що нова влада поєднала в собі законодавчі і виконавчі функції. Це стосувалося і партії, і ВЦВК, і РНК. Акти, обов'язкові для виконання, видавалися і ЦК партії (і її місцевими органами), і ВЦВК, і РНК, і навіть окремими наркоматами.

Радянську систему управління в розглянутий період відрізняло безмежне розширення повноважень центральних органів влади. Уряд, наркомати, центральні відомства і комісії наділялися широкими правами і часто керувалися не законами, яких було ще недостатньо, а «революційною доцільністю».

На систему управління наклало свій відбиток і те, що вона будувалася на основі однопартійної системи. Після есерівського заколоту в липні 1918 р в уряді залишилися одні більшовики. У Раднаркомі не було не тільки представників інших партій, але і безпартійних наркомів. Поступово всі політичні партії, крім більшовицької, були витіснені з системи управління як у центрі, так і на місцях, а потім і ліквідовані. Слабкі спроби найбільш численного прошарку населення стани - селянства зорганізуватися і створити свою політичну партію негативно сприймалися партійним і радянським керівництвом, яке небезпідставно вбачало в цих спробах виникнення опозиційної режиму організації.

Створення централізованої системи державного управління диктувалося як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами. До об'єктивних передумов слід віднести необхідність проведення єдиної народно-господарської політики, спрямованої на вирівнювання рівнів економічного і політичного розвитку різних регіонів країни. Гігантські перетворення в промисловості, сільському господарстві, освіті та культурі супроводжувалися широким національно-державним будівництвом. Ініціювалися всі ці реформи центральною владою. Успіх міг бути забезпечений лише при єдності дій, зосередження всіх сил і ресурсів на найважливіших ділянках будівництва, при вмілому узгодження зусиль громіздкого механізму величезної держави. У той же час проявилися і суб'єктивні чинники, що призвели до надмірної централізації управління. Це виражалося в волюнтаристських методах керівництва, в недооцінці національних особливостей окремих республік і регіонів, в ігноруванні думки місцевих керівників і т. Д. Сильне централізує вплив на систему управління надавали загальносоюзні інститути. Поряд з партією таку роль грали загальносоюзні наркомати, армія, профспілки, комсомол, інші громадські організації.

Створена більшовиками однопартійна командно-адміністративна система державного управління була чимось наносним, чужим російському духу і російським традиціям. вона соотв


Комісари Тимчасового уряду | квітневий криза | невдала диктатура | Коаліційний Тимчасовий уряд | липневий криза | На півдорозі до військової диктатури | Поглиблення соціально-політичної кризи | Криза всередині урядового табору | Розвал місцевих органів влади Тимчасового уряду | Створення РНК і його перші заходи |

© um.co.ua - учбові матеріали та реферати