На головну

Земське і міське самоврядування в дореволюційній Росії

  1. III. Метод визначення платоспроможності фізичних осіб, розроблена Ощадбанком Росії.
  2. IPO в Росії. Перспективи розвитку ринку
  3. XVII століття в історії Росії
  4. Адвокатура Росії в період до реформи 1864 р
  5. Адвокатура Росії в період з 1864 до 1917 р
  6. Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів Росії.
  7. Адміністративне право Росії: підручник

Розвитку місцевого самоврядування в дореволюційній Росії дали поштовх земська і міська реформи Олександра II, хоча зачатки земського і міського самоврядування ми зустрічаємо і на більш ранніх етапах історичного розвитку російської державності [24].

Особливе місце в історії розвитку місцевого самоврядування в Росії займає XVI ст., Оскільки в цей період відбувається заміна годування, тобто системи місцевого управління через намісників і волостелей, спеціальними органами самоврядування: губними і земськими установами. У 30-і рр. XVI ст. в повітах з'являються губні установи, які діяли спочатку поряд з намісниками.

Виборні губні установи створювалися для переслідування розбійників і суду над ними. Вони вирішували також справи про крадіжки (татьбе), завідували в'язницями і реєстрували приїжджих і проїжджаючих людей. Вибори губних органів носили всесословний характер: в них брали участь поміщики, служиві люди, селяни - все населення повіту. Вибори проходили на всеуездном з'їзді, на якому обирали з дворян або дітей боярських губного старосту або голову. Обраний був в Москву, де отримував твердження і наказ. При губном старості складалися десятники і кращі люди (згодом вони були замінені цілувальники, до чотирьох осіб). Обирався також губної дяк. Обираються особи в сукупності складали одну установу - губну хату.

У 1555 р указом Івана IV система годування скасовується і вводяться земські установи. Земські установи не мали всесословного характеру. Від участі в земських установах були відсторонені служиві люди. Земські органи діяли, як правило, в межах волостей. Земська влада здійснювалася земськими старостами, а також земськими дяками і кращими людьми (целовальниками, які називали також земськими суддями). Повноваження земських влади поширювалися на всі гілки управління: поліцейське, фінансове, економічне. Здійснювали вони і судову владу.

У XVII ст. місцеве управління бюрократизируется: встановлюється система наказовому-воєводського управління на місцях. Однакобидві форми самоврядування (губні установи і земські) продовжували існувати при воєводської системі управління. Воєвода, який призначається центральною владою, спочатку здійснював контроль за губними і земськими органами, які не вмешіваясьв сферу їх діяльності. Однак надалі воєвода робиться начальником по відношенню до губні установам, які були скасовані лише за Петра I. Стосовно земським. органам воєвода став начальником в їх поліцейської діяльності. Земські органи зберігали самостійність у фінансовій та економічній діяльності.

Почала земської системи місцевого управління поряд з бюрократичною і станової існували і за Петра I. Так, в 1699 р в Москві була утворена Бурмистерская палата, яка була виборним органом. Бурмистерская палата була одночасно органом місцевого общинного управління Москви і в той же час виконувала функції центральної установи для управління містами держави. У містах діяли земські хати під головуванням земських бурмистров. Їх влада поширювалася на всі недворянское, але вільне населення. У 20-х рр. XVIII ст. ці установи були замінені магістратами. Це були виборні станово-громадські установи міського самоврядування. До компетенції магістратів входили такі питання, як збір податків, поліція, суд, народна освіта. При цьому суд був відділений від адміністрації. Губернатори і воєводи не вправі були втручатися у виробництво суду, хоча і могли своїм протестом зупиняти виконання рішень суду.

Антагонізм між бюрократичними структурами управління, з одного боку, і земським елементом в повітовому і міському Управлінні і суді, з іншого боку, спостерігався ще за життя Петра I. При його наступників скасовуються магістрати, і єдиними носіями влади на місцях стають губернатори і воєводи, хоча в містах і повітах зберігається кілька виборних посад, які перебувають у повному підпорядкуванні воєводам.

Для епохи Петра I було характерне посилення державного втручання в побут народу, зростання бюрократичної опіки над діяльністю суспільства. І поряд з цим постійно робляться спроби викликати до життя самодіяльність місцевих громад. Однак лише при Катерині II, в останній чверті XVIII ст., Були закладені основи самоврядування, багато в чому визначили структуру місцевого управління на весь наступний період, аж до введення земських установ в 1864 р [25] Основи системи місцевого управління були встановлені в таких актах , як Установа про губернії (1775 г.), дарована Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права і вигоди міст (1785 г.). Місцеві установи були тісно взаємопов'язані з становим ладом. Вони були засновані на самоврядування, але не земському, а виключно становому.

Імператриця прагнула створити з усіх станів ряд місцевих організацій ( "станових товариств"), надавши їм відомі права "за внутрішнім контролем цих товариств", а також поклавши на них здійснення більшості завдань місцевого управління. Становим товариствам було надано право заміщати за вибором значну частину посад губернської, міської та повітової адміністрації та суду. Були засновані губернські та повітові дворянські зібрання для вибору посадових осіб місцевої адміністрації і суду, а також для завідування становими потребами. Для управління становими справами засновувалися посади ватажків губернського і повітового дворянства.

На чолі губерній було поставлено генерал-губернатор, наділений широкими повноваженнями по нагляду за місцевим управлінням і судом. Значна частина справ була передана "наказам громадського піклування", склад яких був виборним (по два виборних члена від кожного з трьох станів).

Створювалися земські суди: верхні (губернські) і повітові, що складаються з виборних членів від дворянства. У містах судова функція здійснювалася виборними магістратами. Для суду над селянами засновувалися в повітах "нижні розправи" і "верхня розправа" в губернії. Крім того, в губернії утворювався "совісний суд" з виборних від усіх трьох станів, який повинен був судити не за буквою закону, а за внутрішнім переконанням. За бажанням сторін в цей суд могло бути направлено будь-яка цивільна справа.

У містах, крім магістратів, за якими була залишена судова функція, були створені "загальна міська дума" і її виконавчий орган - "шестигласная дума". Загальна міська дума була представницьким органом і складалася з виборних від кожного з шести розрядів міських обивателів. Шестигласная дума, як постійно діюча управа, обиралася загальної міською думою. Однак треба мати на увазі, що багато сфер міського управління перебували у віданні державних органів управління: городничого, поліцмейстера.

У повітах дворянство обирало земського справника або капітана. Під його головуванням діяв нижній земський суд, в який також входило два засідателя, що обираються повітовим дворянством.

Однак "готівку в числі губернських і повітових установ того часу виборних, - на думку дореволюційного государствоведа Н. І. Лазаревського, - ще не створювала у нас самоврядування в сучасному розумінні цього слова: для поняття самоврядування ... істотно незалежне становище виборних органів по відношенню до органів коронним; виборність представляє істотну цінність не сама по собі, а тому, що вона гарантує або принаймні за певних умов може гарантувати дійсну незалежність виборних органів по відношенню до органів коронного управління і разом з тим може створювати тісний зв'язок виборних органів з місцевим населенням "[26]. Природно, що ні про яку самостійність і незалежність земського капітана-справника, наприклад, по відношенню до губернатора і губернським чиновникам не могло бути й мови.

Земська (1864 р) і міська (1870 г.) реформи Олександра II мали на меті децентралізації управління та розвитку почав місцевого самоврядування в Росії. Відомий дореволюційний юрист і соціолог М. М. Ковалевський вважав, що ці реформи, включаючи і судову, з'явилися поворотним пунктом у внутрішньому розвитку Росії, бо вони внесли ті обмеження, яким бюрократія змушена була підкоритися.

Відповідно до Положенням про губернські та повітові земські установи від 1 січня 1864 р в губерніях і повітах створювалися земські органи: виборні земські збори (губернські, повітові) і обрані ними відповідні земські управи. Земське виборче право обмежувалося майновим цензом; вибори будувалися на становому початку.

Повітове земське зібрання складалося з земських гласних, що обираються: а) повітовими землевласниками; б) міськими товариствами; в) сільськими громадами. Вибори проводилися відповідно на трьох виборчих з'їздах. При цьому у селян вибори були непрямі: голосні обиралися на з'їзді виборних від сільських товариств. У виборчих з'їздах не брали участь: а) особи молодше 25 років; б) особи, які перебувають під кримінальним слідством або судом; в) особи, зганьблені по суду або громадському вироку; г) іноземці, які не присягнули на підданство Росії. Чи не могли бути обрані в голосні губернатори, віце-губернатори, члени губернських правлінь, губернські і повітові прокурори і стряпчі, чини місцевої поліції.

Губернські земські збори складалося з голосних, що обираються повітовими земськими зборами зі свого складу. Гласні обиралися на три роки, в терміни, які призначаються міністром внутрішніх справ.

Ніяких службових переваг і змісту їм не належало. Призначення змісту голові і членам земських управ залежало від земського зібрання.

Земським органам самоврядування доручалося загальне завідування місцевими господарськими справами, зокрема:

1) завідування майном, капіталами і грошовими зборами земства;

2) влаштування та утримання належать земству будівель, інших споруд і шляхів сполучення, які утримуються за рахунок земств;

3) заходи забезпечення народного продовольства;

4) завідування земськими благодійними установами;

припинення жебрацтва; піклування про побудову церков;

5) піклування про розвиток місцевої торгівлі і промисловості;

6) участь в піклуванні про народну освіту, охорону здоров'я;

7) виконання покладених на земство потреб військового і цивільного управління; участь в справах про поштовий повинності;

8) розклад тих державних грошових зборів, разверстое-ня яких по губернії і повітах покладалося на земські установи;

9) призначення, розкладка, стягування і витрачання, на підставі Статуту про земські повинності, місцевих зборів для задоволення земських потреб та ін.

Земські установи мали право, на підставі загальних цивільних законів, набувати і відчужувати рухоме і нерухоме майно, укладати договори, приймати зобов'язання, виступати в якості позивача та відповідача в судах по майнових справах земства.

Організація міського самоврядування визначалася Міське положення від 16 червня 1870 р і була заснована на тих же принципах, що і земське самоврядування.

Міста були виділені в особливі одиниці управління ще Петром I, який зробив спробу застосувати до них почала самоврядування. Але створені ним міські установи протягом XVIII ст. були повністю дезорганізовані. По суті Катерина II Жалуваноїграмотою на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 р заново створила міське самоврядування. У поліцейському відношенні міста були виділені з повітів, і поліцейським органом був урядовець - городничий. Але ця реформа не забезпечила органам міського самоврядування дійсної самостійності по відношенню до центральної адміністрації. У 1862 р поділ в поліцейському відношенні і міст і повітів було скасовано: міста були підпорядковані повітовим справникам. Однак великі міста (губернські і деякі інші) були виділені з повітів і підпорядковані поліцмейстера. Петербург, Одеса та деякі інші міста мали градоначальників, які користувалися правами губернаторів. Після реформи міського управління 1870 р були створені органи міського самоврядування: міська дума і міська управа.

Земські та міські органи самоврядування не підпорядковувалися місцевій урядовій адміністрації, проте свою діяльність вони здійснювали під контролем урядової бюрократії в особі міністра внутрішніх справ і губернаторів. У межах своїх повноважень земські та міські органи самоврядування були самостійні. Закон визначав випадки і порядок, в яких їх дії і розпорядження підлягали затвердженню і контролю урядових органів.

Таким чином, існувало дві системи управління на місцях: 1) державне управління; 2) земське, міське самоврядування.

Розробники Положення 1864 р як і Міського положення 1870 р перебували під значним впливом суспільно-господарської теорії самоврядування, трактуючи земські установи як громадські за своєю суттю органи (відмінні від державних органів), які вирішують суспільно-господарські питання місцевого життя.

Теоретичне обґрунтування в Росії земська і міська реформи знайшли в роботах таких прихильників концепції громадського самоврядування, як В. Н. Лешков, А. І. Васильчиков та ін.

При, Олександрі III було переглянуто і Положення про земських установах (1890 г.), і Міське положення (1892 г.). Реформи переслідували насамперед мета усунути ті недоліки, які виявила практика земського і міського самоврядування. Ця причина, яка спонукала до перегляду раніше прийнятих Положень, гранично ясно була сформульована в пояснювальній записці до проекту нового земського положення, складеним під керівництвом графа Д. Толстого. У ній зазначалося, що "головні причини існуючого безладу в земстві полягають в відособленості земських установ від встановлення урядових. Ворожнеча між адміністрацією і земськими установами є природним наслідком засвоєного в 1864 р нашим законодавством погляду на земство і його інтереси, як на щось особливе від держави і його потреб, погляд, який висловився на практиці наданням земству самостійної, за посередництвом виборних виконавчих його органів, діяльності з предметів місцевого господарства та благоустрою. звідси походить відсутність єдності і згоди в діях урядових і земських влади, а нерідко і явний між ними антагонізм " [27]. Висувалася пропозиція визнати земське справу справою державною.

Такий підхід до питання про природу земського і міського самоврядування відповідав що набула поширення в літературі, наукових і громадських колах Росії в останній третині XIX ст. державної теорії самоврядування. Вона і стала основою для зміни Положень про земському і міському самоврядуванні.

В результаті в земстві було збільшено значення станового початку (посилена роль дворянства, селяни позбавлялися права обирати гласних, останні призначалися губернатором з числа обраних селянами кандидатів). Органи самоврядування потрапляли під контроль урядовців з точки зору не тільки законності своєї діяльності, але і доцільності тих чи інших дій щодо здійснення своїх функцій. Н. М. Коркунов, оцінюючи нові Положення, відзначав: "Ніякого органічного, внутрішнього єдності земського і урядового початку нове Положення не встановило. Тільки рівновага колишнього послідовно витриманого дуалізму порушено в сенсі посилення урядового впливу на земське справу. Немає єдності, немає гармонійного злиття, залишається старе роздвоєння, з іншої тільки забарвленням "[28].

Система земського і міського самоврядування, що склалася на основі нових Положень 1890 року і 1892 р включала такі структурні елементи.

Органами губернського земства були губернські земські збори і губернська земська управа.

Губернські земські збори складалося, під головуванням губернського предводителя дворянства (якщо цар не призначав головою інша особа), з голосних. Їх чисельність коливалася від 29 до 62 чоловік. Крім того, до складу губернського земського зібрання входили особи, котрі засідають у ньому за посадою (повітові ватажки дворянства, місцевий керуючий державним майном та ін.).

Губернські земські збори скликаються раз на рік, не пізніше грудня, на сесію, яка не повинна була тривати більше 20 днів, але губернатор міг продовжити її на термін дійсної необхідності. Він також давав дозвіл на проведення надзвичайних земських зборів, на яких, однак, могли обговорюватися лише ті питання, які вказувалися в запрошеннях.

Губернська земська управа складалася з голови і двох членів (число останніх могло бути збільшено з дозволу міністра внутрішніх справ до шести), що обираються губернським земським зібранням. При цьому обраними могли бути не тільки голосні земських зборів, але і всі особи, які мають право участі в земських виборчих зборах, тобто ті, хто мав активним виборчим правом в повітові земські збори.

Головою управи міг бути обраний лише той, хто мав право вступу на державну службу, тобто за загальним правилом тільки дворянин або особа з вищою освітою.

Земськимзборами з числа голосних, а також взагалі з осіб, мають право брати участь в земських виборах, обиралися на допомогу управі комісії для завідування окремими питаннями управління, віднесеними до земству.

Крім того, був численний персонал, службовець за наймом (лікарі, вчителі, інженери), запрошений або управою, або ж (в канцелярію управи) її головою.

Земські установи повіту включали: земське зібрання і земську управу з установами при ній.

Земське зібрання повіту складалося з земських гласних, а також членів за посадою (голови управління державного майна, міського голови повітового міста і ін.). Воно збиралося щорічно на сесію не пізніше жовтня. Сесія тривала десять днів. Губернатор міг продовжити цей термін. Головував на повітовому земському зібранні повітовий предводитель дворянства.

Органом управління повітового земського самоврядування була повітова земська управа. Спосіб обрання повітової земської управи був аналогічний губернської.

Для здійснення своїх функцій земським органам було надано право обкладати населення грошовими зборами, а також вводити в деяких випадках натуральні повинності (наприклад, по утриманню шляхів, по супроводженню арештантів, з постачання квартирами повітової поліції та ін.). Земські збори встановлювалися: з нерухомого майна, з документів на право торгівлі, з проїжджаючих по земським дорожнім спорудам.

Органи міського самоврядування включали міську думу під головуванням міського голови і міської управи.

До складу міської думи крім виборних гласних входили також голова місцевої повітової управи і депутат від духовного відомства. Виконавчим органом місцевого самоврядування була міська управа, до складу якої входили від двох до шести членів (в залежності від розміру міста). Головував у міській управі міський голова, який так само, як і члени управи, обирався міською думою. При цьому обраними могли бути не тільки голосні, а й взагалі всі, хто має право участі в міських виборах. Для управління окремими галузями міського господарства в допомогу управі могли обиратися (з осіб, що володіють правом участі у виборах) особливі виконавчі комісії. Термін повноважень міських органів самоврядування на відміну від земських, що обираються на три роки, становив чотири роки.

Міська дума відповідно до Міське положення повинна була проводити не менше чотирьох і не більше 24 засідань протягом року.

Компетенція органів місцевого самоврядування в загальному не відрізнялася від компетенції земств: на них покладалося задоволення потреб населення, видання обов'язкових для місцевих жителів постанов щодо протипожежних, санітарних питань і ін. Міські думи могли встановлювати збори: з нерухомого майна (не більше 1% вартості або однієї десятої прибутковості); з промислових свідоцтв; з закладів трактирного промислу та ін.

Урядова адміністрація в особі губернатора здійснювала нагляд за земським і міським самоврядуванням. Губернатор стверджував на посаді членів управ і представляв на затвердження міністрові внутрішніх справ голови губернської земської управи і міських голів губернських і обласних міст. Губернатор, як і міністр внутрішніх справ, мав право не затверджувати представлених йому кандидатів. Крім того, згода губернатора було потрібно при прийнятті на службу в земські і міські органи тих осіб, які служили по найму.

Земські та міські управи були підзвітні представницьким органам самоврядування: земським зборам і міських дум. Разом з тим губернатор мав право проводити ревізію управ і всіх підпорядкованих їм установ і вимагати пояснень з приводу тих чи інших виявлених порушень. Губернатору надавалося право приймати скарги на дії управ.

Виборні особи, що займають посади в колегіальних органах земського та міського самоврядування відповідно до Положення про земських установах (1890 г.) і Міське положення (1892), вважалися що перебувають на державній службі. Вони мали право на надання чину, на отримання орденів і на носіння мундира. Голови та члени земських управ, міські голови та члени міських управ могли піддаватися дисциплінарним стягненням, що накладається постановами губернського по земським і міським справам присутності. Деякі стягнення (наприклад, видалення з посади) накладалися за поданням губернських по земським і міським справам присутності постановами Ради міністра внутрішніх справ, які затверджуються Міністром. Губернатор мав право порушувати питання про відповідальність виборних посадових осіб земського і міського самоврядування, представляти їх до нагороди.

Спеціальним органом адміністративного нагляду за земськими і міськими органами самоврядування були губернські по земським і міським справам присутності. Головував у губернському по земським і міським справам присутності губернатор. До складу цього органу входили: ватажок губернського дворянства, віце-губернатор, керуючий казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста, а також один член за вибором губернського земського зібрання з числа голосних.

Губернське по земським і міським справам присутність розглядало питання законності постанов і розпоряджень управ, відповідальності посадових осіб земського і міського самоврядування та інші ,, пов'язані з діяльністю органів самоврядування. Губернатор мав право призупинити рішення губернського по земським і міським справам присутності і направити справу міністру внутрішніх справ. Міністр або входив в Правлячий Сенат з поданням про скасування рішення губернського присутності, або пропонував губернатору привести його у виконання.

Контроль губернатора за діяльністю земських і міських органів самоврядування висловлювався також в тому, що ряд постанов, прийнятих представницькими органами земського та міського самоврядування, потребували затвердження губернатора. Інші постанови могли бути опротестовані губернатором як за мотивами незаконності, так і недоцільність в губернське по земським і міським справам присутність. Якщо земство вважало постанову присутності незаконним, воно могло оскаржити його в Правлячий Сенат.

На рівні волості, окремих сільських поселень діяли органи, селянського самоврядування.

Органами сільської громади були сільський сход і сільський староста. Ведення сільського сходу підлягали насамперед справи господарські, пов'язані з володінням землею, питання про сімейні розділах і ін. Крім того, на сході вибиралися посадові особи (сільський староста, збирач податків, доглядачі хлібних магазинів, сільський писар та ін.), Заслуховувалися їх звіти , а також здійснювалася розкладка податей і повинностей, встановлення мирських зборів (на суспільні витрати) і ін.

Сільське суспільство було господарською одиницею. Волость же представляла собою адміністративну одиницю. Територія волості складалася з земель одного або декількох сільських товариств. У волостях налічувалося в середньому 20 тис. Чоловік.

На волосному управлінні лежала турбота про виконання повинностей, покладених на селян, нагляд за сільськими посадовими особами та допомогу місцевої поліції.

Органами волосногоуправління були: волосний сход, волость, волосний старшина, волосний писар, а також соцькі, десятники і деякі інші посадові особи.

Волосний сход складався з селян, які обиралися від кожного сільського суспільства, що входить до складу волості, по одному від десяти дворів.

Волость складалося з волосного старшини, сільських старост всіх товариств, що входять до складу волості, і було дорадчим органом при волосному старшині.

Соцькі і десятники були нижчими органами загальної поліції і складалися в повному розпорядженні станових приставів і урядників.

Волосний старшина виконував рішення волосного сходу, а також законні вимоги земських начальників, судових слідчих, місцевої поліції. Він виступав як виконавчий орган "всіх встановлених влад", які в межах своїх повноважень покладали на нього всілякі доручення.

Органами нагляду за селянськими установами були земські начальники[29]. Положення про земських начальників було введено в 1889 р Особливість їх правового статусу полягала в тому, що вони виступали і як судові, і як адміністративні органи. Положення встановлювало особливий порядок призначення земських начальників: вони призначалися міністром внутрішніх справ за спільним поданням губернатора і губернського предводителя дворянства.

Земський начальник стверджував на посаді волосних старшин, мав право відсторонити від посади всіх сільських і волосних посадових осіб. Він перевіряв списки справ, які підлягають обговоренню на волосних сходах, і міг доповнити їх за своїм Розсуд. Положення 1889 р надавало також земському начальнику право піддавати селян за невиконання його законних вимог арешту на строк не більше трьох днів і грошового Штрафу, а посадових осіб сільського та волосного управління - арешту на строк не більше семи днів і штрафу.

Спробу провести реформу місцевого самоврядування зробив після лютневої революції 1917 р Тимчасовий уряд, прийнявши 21 травня 1917 р закон про земську реформу. Передбачалося, зокрема, ввести земське самоврядування на волосному рівні. Однак здійснити цю реформу в повній мірі не вдалося.

Багато дореволюційні вчені вважали, що самодержавство і місцеве самоврядування несумісні. Питання це було свого часу ґрунтовно розглянуто С. Ю. Вітте - міністром фінансів Російської імперії, який в 1901 р за кордоном видав роботу "Самодержавство і земство".

С. Ю. Вітте вважав, що в самодержавному державі самоврядування допустимо, поки воно не виконує адміністративних функцій. Земські ж органи в Росії, на думку С. Ю. Вітте, - це "конституція знизу яка, рано чи пізно призведе до" конституції зверху ". До цього висновку він прийшов на основі наступного: самодержавна монархія грунтується на бюрократичних засадах. Самоврядування - чужий бюрократичній системі елемент, бо він у своїй основі має принцип народовладдя. Бюрократична система управління передбачає централізацію. місцеве самоврядування - це децентралізація. С. Ю. Вітте вважав, що якщо Росія бажає залишитися самодержавної монархією, то вона не повинна допускати місцеве населення до участі в справах державного управління, бо це прямий шлях до народного представництва, до парламентарної державі.

Погляди С. Ю. Вітте на співвідношення місцевого самоврядування та самодержавства піддав критиці Л. Тихомиров в роботі "Монархічна державність" (1905 р). Він вважав, що висновки С. Ю. Вітте засновані на нерозумінні основ державності. Бюрократія, вказував Л. Тихомиров, властива не тільки монархії, але будь-якій державі, в тому числі і демократичного. Тому виникає питання: чому демократія може використовувати бюрократію, а монархія (уособлює бюрократію) не може використовувати місцеве громадське самоврядування? На думку С. Ю. Вітте, для держави необхідна неодмінно однорідність органів управління зверху до низу. Л. Тихомиров вважав, що це веде до всевладдя бюрократії. Різнорідність принципів організації влади в державі - бюрократичного і самоврядування - викликає зіткнення бюрократичних органів і органів самоврядування. Але в цьому, вважав Л. Тихомиров, немає біди. Суперництво між двома ланками такої системи управління держави створює можливість для взаємного контролю.

Багато дореволюційні вчені, як уже зазначалося, вважали, що органи місцевого самоврядування мають ту ж природу, що і урядові органи. Вони - суть державні органи. На думку Н. І. Лазаревського, особливості органів місцевого самоврядування полягають у наступному: а) самостійність в діловодних відношенні; б) підпорядкування лише закону; інструкції та вказівки центральної влади для них не обов'язкові;

в) незалежність особового складу (він ставиться поза ієрархічної залежності від центрального управління); г) залежність посадових осіб від населення.

Спори про роль земського самоврядування велися і після 1917 р: в емігрантській літературі. "Земство стало згубним установою для Росії", - робив висновок архієпископ Серафим (Соболєв) в книзі "Російська ідеологія" (1934 г.). "У Московській Русі і самодержавство, і самоврядування незмінно підтримували один одного, - вважав І. Солоневич, - тільки спадщина кріпацтва понівечило цю традицію. Реформи Олександра II були тільки дуже блідою тінню старовинного земського самоврядування Москви" [30];

Земський досвід цікавий перш за все з точки зору вирішення питання про співвідношення і взаємодії земських і державних органів, розмежування між ними предметів ведення, про фінансово-економічній основі земських органів. Корисний він і в сфері управління освітою, охороною здоров'я та статистикою.



Попередня   10   11   12   13   14   15   16   17   18   19   20   21   22   23   24   25   Наступна

Джерела муніципального права | Муніципальної-правові відносини та їх суб'єкти | Система муніципального права | Російської Федерації | Поняття і предмет наукової дисципліни муніципального права | Система наукової дисципліни муніципального права | Джерела наукової дисципліни муніципального права | Еволюція наукової дисципліни муніципального права в Росії | Місце наукової дисципліни муніципального права в системі юридичних наук | Основні теорії місцевого самоврядування |

© um.co.ua - учбові матеріали та реферати