Головна

Основні теорії місцевого самоврядування

  1. Amp; 10. Основні напрямки сучасної філософія історії
  2. I Основні інформаційні процеси і їх реалізація за допомогою комп'ютерів
  3. I. Основні і допоміжні процеси
  4. II. 6.4. Основні види діяльності та їх розвиток у людини
  5. II. Основні завдання та їх реалізація
  6. III. Нейрофізіологічні або нейродинамические теорії темпераменту.
  7. III. Основні етапи міжнародних відносин в Новий час.

Розвиток муніципального права, його інститутів нерозривно пов'язане з виникненням і еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює державну діяльність.

Основи правових муніципальних систем більшості європейських країн, а також США, Японії і ряду інших держав були закладені в ході муніципальних реформ в XIX в., Хоча традиції общинного, міського самоврядування сягають своїм корінням в глибину століть до первинних осередків товариства: полісної демократії античного світу, міським і сільським громадам середньовічного станового держави.

Терміни "муніципалітет", "муніципальне господарство" відбивали політико-правове та економічне своєрідність історично сформованій міської громади. Слово "муніципалітет" походить від латинського "Municipium". "Munus" по латині означає тяжкість, тягота, тягар, a "Capio", "recipio" - беру, приймаю. Тому муніципалітетом називалося міське управління, що бере на себе тягар вирішення загальноміських завдань, розпорядження господарськими засобами. Поява терміна "муніципалітет" відноситься до республіканської епосі історії Стародавнього Риму: так називалися міста, котрі здобули правами самоврядування. В даний час муніципалітети - це яка обирається міське і сільське самоврядування, хоча треба мати на увазі, що в деяких країнах (наприклад, в США) муніципальним іменується лише міське самоврядування.

Принцип самоврядування був загальним принципом місцевого управління в Італії періоду республіки, коли Рим з маленькою латинською громади з надзвичайно простим пристроєм перетворюється на величезне держава з великою територією. Закон Юлія Цезаря 45 р до н.е. встановив деякі загальні правила щодо місцевого городового пристрою: в основу цього муніципального управління було покладено принцип широкої автономії в місцевих справах, хоча і під контролем Риму.

Організація державного устрою була по суті копією державного устрою Риму. Вищим органом місцевого управління були народні збори всіх громадян громади, організоване за місцевими куріях (збори курій). Народні збори обирало муніципальних магістратів і вирішувало загальні питання місцевого життя. У кожному місті, на зразок римського сенату, існував муніципальний сенат з 100 членів. Адміністративна і судова влада перебувала в руках муніципальної магістратури [12].

Муніципальні реформи XIX ст. грунтувалися на фундаменті, який закладався для них вже в середні століття. Середньовічні міста з їх адміністративним, фінансовим і судовим правлінням, купленим або відвойованим у феодальних володарів, в панцирі станового міського самоврядування несли зародок буржуазного муніціпалізма [13]. Конституційне рух, поштовх якому в європейських країнах дала Велика Французька революція, не тільки привело до появи нових форм організації влади в сфері вищого державного управління, а й поставило завдання перетворення місцевого управління по новому типу, вільного від сильної бюрократичної опіки центральних органів влади. Вимога послідовного проведення почав місцевого самоврядування являло собою логічний висновок з основних принципів конституційного, правової держави, яке приходить на зміну поліцейському, бюрократичному державі епохи абсолютизму.

Взаємовідносини особистості і держави, місцевих громад і центральних органів влади в умовах демократичної, правової держави принципово інші, ніж в абсолютистська держава, яке Кант називав державою сваволі. Тому цілком природно, що місцеве самоврядування, яка передбачає відому автономію, відособленість в системі державної влади, стає гаслом політичних рухів і правових реформ XIX ст.

Відомо, який великий вплив надали на теорію і практику конституційного розвитку європейських держав французькі конституції XVIII ст., А також Конституція Бельгії 1831 р зіграла значну роль в поширенні ідей місцевого самоврядування в європейських країнах. Вона містила статтю, присвячену общинному управління, і, що особливо важливо, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владою визнавала владу четверту - муніципальну.

Ідеї ??організації общинного управління, що відбилися в Конституції Бельгії, були виражені раніше французом Туре, який в 1790 р обгрунтував їх в своїй доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції. Туре сформулював дві основні проблеми вчення про місцеве самоврядування, які згодом отримали свій розвиток в різних теоріях місцевого самоврядування:

а) поняття про власні общинних справах, властивих за своєю природою муніципального управління;

б) поняття про справи державні, які передаються державою органам місцевого самоврядування.

У першій половині минулого століття розробляються теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування. Одним з перших, хто привернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, французький державний діяч, історик і літератор. У своєму знаменитому творі "Демократія в Америці", дві перші частини якого були опубліковані в 1835 р, він писав: "Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту ж

роль, що і початкові школи для науки: вони відкривають народу шлях до свободи і вчать його користуватися цією свободою, насолоджуватися її мирним характером. Без общинних інститутів нація може сформувати вільний уряд, проте істинного духу свобод вона так і не набуде. Скороминущі пристрасті, хвилинні інтереси, випадкові обставини можуть створити лише видимість незалежності, однак деспотизм, загнаний всередину суспільного організму, рано чи пізно знову з'явиться на поверхні "[14].

Значний внесок у розробку теорії місцевого самоврядування внесла німецька юридична школа. Спочатку німецькі вчені, обгрунтовуючи природу і сутність місцевого, общинного самоврядування, висунули теорію вільної громади, (теорію природних прав громади.).

На початку XIX ст. громадськими справами, громадським майном завідували казенні, державні чиновники. Ця система привела общинне господарство до повного занепаду. Тому потрібно науково обґрунтувати необхідність обмеження втручання бюрократичного центру в общинне систему господарювання. Це завдання і була покликана вирішити теорія вільної громади, основні засади якої німецькі вчені запозичили з французького та бельгійського права.

Теорія вільної громади доводила, що право громади завідувати своїми справами має такий же природний і невідчужуваним характер, як і права та свободи людини, бо громада історично виникає раніше держави, яке повинно поважати свободу общинного управління. Таким чином, ця теорія спиралася на ідеї природного права. Вона виходила з визнання громади природно склалася органічної корпорацією, по суті незалежною від держави. Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади як такої. Обгрунтовуючи свободу і незалежність громади, її прихильники зверталися до історії середньовічних громад - вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодального держави.

Для теорії вільної громади характерні наступні основоположні початку організації місцевого самоврядування:

а) виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

б) поділ справ, якими відає громада, на власні справи і справи, покладені їй державою;

в) місцеве самоврядування - це управління власними справами громад, відмінними за своєю природою від справ державних;

г) органи місцевого самоврядування - органи громад, а не держави;

д) державні органи не мають права втручатися у власну компетенцію громади. Вони повинні лише стежити за тим, щоб громада не виходила за межі своєї компетенції.

Теорія вільної громади зробила певний вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., Знайшовши відображення і в положеннях Конституції Бельгії 1831 року про особливої ??"общинної" влади, а також в розробленій франкфуртским Національними зборами Конституції 1849, яка мала статті про особливі основні права громад. Хоча остання так і не набула реальної сили, залишившись лише історичним документом.

Ідея невідчужуваності, недоторканності характер громад, характерна для теорії вільної громади, була, проте, досить вразлива, бо важко обгрунтувати невідчужуваність прав, наприклад великих територіальних самоврядних одиниць (Областей, регіонів та ін.), Встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Заперечувати ж інші види самоврядування, крім невеликих сільських, міських громад, було б дивно: це не відповідало дійсному стану речей.

На зміну теорії вільної громади прийшла Загальна теорія самоврядування (або суспільно-господарська теорія самоврядування), яка також виходила з протиставлення держави і громади, з принципу визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими громадами. Однак її прихильники, обгрунтовуючи основна ознака місцевого самоврядування, на перший план висували не природний, і невідчужуваним характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування.

Самоврядування, згідно громадської теорії, - це завідування справами місцевого господарства. "Загальна теорія, - писав Н.М. Коркунов, - бачить сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами. Громадська теорія виходить, отже, з протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава, кожне відало тільки свої власні інтереси "[15].

Дана теорія, як відзначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з усякого роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними товариствами і т.п.). Але приналежність людини до якого-небудь приватно-правовому об'єднання залежить від нього, як і вихід з даного об'єднання. У той час як приналежність до самоврядним одиницям і підпорядкування органам самоврядування самоврядної територіальний одиниці встановлюються законом та пов'язані з місцем проживання людини.

Практика показала, що органи самоврядування здійснювали функції, що носять не тільки приватно-правової, а й публічно-правовий характер, властиві органам публічної влади (прийняття загальнообов'язкових рішень, збір податків і ін.). Виявилося, що не можна точно розмежувати справи власне общинні (місцеві) і справи державні, доручені для виконання громадам. Ті питання, вирішення яких здійснювалося органами місцевого самоврядування, не можуть вважатися чисто суспільними і протиставлятися державним питань, бо вони за своїм змістом (дорожнє благоустрій, місцеві податки, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я тощо) не відрізняються від місцевих завдань державного управління. Дані питання становлять інтерес з точки зору не тільки місцевого населення, але й держави.

На основі цих поглядів, які критично оцінюють суспільну теорію, отримала розвиток державна теорія самоврядування, основні положення якої були розроблені видатними німецькими вченими XIX ст. Л. Штейном і Р. Гнейстом.

Відповідно до цієї теорії самоврядування - це одна з форм організації місцевого державного управління. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих жителів, зацікавлених в результаті місцевого управління. Тому не можна стверджувати, що місцеві питання, самостійно вирішуються органами місцевого самоврядування, мають іншу природу, ніж державні. Передача деяких задач державного управління у відання місцевих спільнот з точки зору державної теорії зумовлена ??необхідністю забезпечити більш ефективне вирішення тих чи інших питань на місцевому рівні. При централізованому державному управлінні, побудованому на засадах суворого підпорядкування, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони по суті не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні.

Однак Л. Штейн і Р. Гнейст у визначенні характерних ознак місцевого самоврядування розходилися, що послужило підставою для формування двох основних напрямів в рамках загальної державної теорії самоврядування - політичного (Гнейст) і юридичного (Штейн).

Р. Гнейст вважав, що одна лише виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування ще не гарантує реальність місцевого самоврядування, його самостійність. Залежність будь-якого чиновника, на його думку, обумовлена ??тим, що служба для нього - джерело засобів існування. Він змушений служити чужим йому інтересам в силу свого економічного становища. Тому Р. Гнейст пов'язував місцеве самоврядування з системою почесних і безоплатних посад. Він і його прихильники бачили підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад.

Р. Гнейст, спираючись на досвід англійського місцевого самоврядування, вважав, що самоврядування на місцях здійснюється почесними людьми з середовища місцевого населення на безоплатній основі. Його погляди на природу місцевого самоврядування, однак, не отримали широкої підтримки.

Більшість вчених підтримували позицію Л. Штейна, який бачив підстави самостійності органів місцевого самоврядування в тому, що вони є не безпосередніми органами держави, а органами місцевого співтовариства, на яке держава покладає здійснення певних завдань державного управління.

На думку Л. Штейна, специфіка місцевого самоврядування полягає в тому, що самоврядні територіальні колективи є особливими суб'єктами права, особливими юридичними особами, що вступають з державою в юридичні відносини. Саме ця обставина відрізняє органи місцевого самоврядування від державних органів, які діють від імені та в інтересах держави, не маючи будь-яких інших, відмінних від державних власних інтересів. Тому між державою та її органами немислимі юридичні відносини.

Громадська і державна теорії місцевого самоврядування мали своїх прихильників в дореволюційній Росії, яка здійснила в XIX в. земську і міську реформи. Основні початку суспільної теорії самоврядування отримали обгрунтування в роботах В.М. Лешкова і А.І. Васильчикова. В.Н. Лешков, видатний слов'янофіл, грунтуючись на ідеях про самобутність російської громади і її невід'ємні права, виступав за незалежність місцевого самоврядування від держави, за необхідність рівної участі у виборах всіх членів земств, тому що вони пов'язані однаковими громадськими, земськими інтересами. А.І. Васильчиков, протиставляючи місцеве самоврядування бюрократичному державному порядку управління, наполягав на тому, що місцеве самоврядування чуже політиці: воно має свою особливу мету і особливу північ діяльності.

Державна теорія самоврядування отримала розвиток в роботах таких видатних дореволюційних юристів, як А.Д. Градовський, В.П. Безобразов, Н.І. Лазаревський.

Н.І. Лазаревський визначав місцеве самоврядування як систему децентралізованого державного управління, де дійсність децентралізації забезпечується рядом юридичних гарантій, які, з одного боку, захищають самостійність органів місцевого самоврядування, а з іншого боку, забезпечують тісний зв'язок з цією місцевістю і її населенням. На його думку, державна влада є сукупністю повноважень і монарха, і коронної адміністрації, і парламенту, і органів самоврядування [16].

Основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого самоврядування, висунуті і обгрунтовані в працях А. Токвіля, Л. Штейна, Р. Гнейста та інших вчених XIX ст., Лежать в основі сучасних поглядів на муніципальні органи, їх місце в демократичній системі управління суспільством.

Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як щодо децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських вчених, муніципалітети не є нерегульованим "державою в державі", але виступають в якості місцевих політичних одиниць з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави [17]. Фінські вчені, підкреслюючи зв'язок місцевого самоврядування з державною організацією, разом з тим відзначають: "Між тим у правовій теорії не знайшлося спільної думки в тому, як треба розуміти положення муніципального самоврядування в державі. Одні підкреслюють, що право комун на самоврядування видано державою в законодавстві , і комуни в такий спосіб не мають суверенне, правом на управління своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції, при якій комуна і держава рівноправні і існування їх не залежить один від одного. Фактом залишається, що традиції місцевого самоврядування старше традицій держави. Отже, недоцільно підкреслювати положення держави як органу, який дав права на самоврядування, і представляти його як первинний суб'єкт громадського правління "[18].

Двоїстий характер муніципальної діяльності (самостійність в місцевих справах і здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить відображення в теоріїдуалізму муніципального управління. Відповідно до цієї теорії муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за рамки місцевих інтересів і, отже, повинні діяти як інструмент державної адміністрації.

В основі теорії соціального обслуговування робиться наголос на здійснення муніципалітетами однією з основних своїх завдань: пропозиція послуг жителям, організація обслуговування населення. Основною метою муніципальної діяльності, відповідно до даної теорії, є добробут жителів комуни.

Поряд з названими теоріями існують і соціал-реформістські муніципальні концепції, прихильники яких виходять з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного з шляхів безреволюціонной трансформації сучасного суспільства в соціалістичне. Соціал-реформістські погляди на природу місцевого самоврядування були поширені свого часу і в Росії. Так, на думку М.Д. Загряцкова, класові буржуазні держави створюють юридичні форми, що полегшують перехід до соціалістичного порядку. З цих юридичних форм найбільш досконалою є самоврядування.



Попередня   8   9   10   11   12   13   14   15   16   17   18   19   20   21   22   23   Наступна

Правове регулювання муніципальних відносин | Муніципальної-правові норми і інститути | Джерела муніципального права | Муніципальної-правові відносини та їх суб'єкти | Система муніципального права | Російської Федерації | Поняття і предмет наукової дисципліни муніципального права | Система наукової дисципліни муніципального права | Джерела наукової дисципліни муніципального права | Еволюція наукової дисципліни муніципального права в Росії |

© um.co.ua - учбові матеріали та реферати