На головну

Який статус політичних інститутів Європейського Союзу?

  1. I. Який, який мову?
  2. II.4.2) Державний статус монарха.
  3. V.5. Правові зміни в статусі осіб
  4. Авторитаризм і демократія - психологічні виміри політичних режимів
  5. Адміністративно-правовий статус біженців
  6. Адміністративно-правовий статус державних корпорацій
  7. Адміністративно-правовий статус іноземних громадян та осіб без громадянства

До політичних інститутів Союзу прийнято відносити ті з них, які розробляють і здійснюють політику Союзу: Європейський парламент, Раду та Комісію. На цій посаді їх протиставляють "неполітичним" інститутам (Суд, Рахункова палата), які в ході прийняття рішень повинні керуватися нормами права, стояти "поза політикою".

Саме від злагодженої, скоординованої роботи трьох політичних інститутів у вирішальній мірі залежить ефективність і правотворчої, і інших напрямів діяльності Європейського Союзу. Разом вони утворюють інституційний трикутник (як його називають в західній доктрині), кожен з елементів якого грає свою оригінальну роль в політичному процесі на "європейському" рівні.

Європейський парламент * (59)

Склад і порядок формування. Європейський парламент - представницький інститут Співтовариства і Союзу. Він складається "з представників народів держав, об'єднаних у Спільноту" (ст. 189 Договору про ЄС). Всі члени (депутати) Європарламенту обираються загальними прямими виборами терміном на п'ять років.

Загальне число членів (депутатів) Європейського парламенту після останніх виборів 2009 р досягло 736. Кількість депутатів, які обираються на території різних країн, визначено квотами, які встановлені безпосередньо в установчих договорах: Німеччина - 99 депутатів, Великобританія, Італія, Франція - по 82 депутата ... Мальта - 5 депутатів.

Лісабонський договір 2007 року про реформу Європейського Союзу (див. Питання N 17) передбачає деяке збільшення чисельного складу Європарламенту: до 751 депутата. Його вступ в силу, відповідно, повинно спричинити збільшення квот держав-членів. Щоб оперативніше реагувати на зміни в чисельності населення різних держав - членів Союзу, згідно з Лісабонським договором квоти різних країн будуть фіксуватися не в самих установчих договорах, а в спеціальному рішенні, що не вимагає подальшої ратифікації державами-членами.

При цьому громадяни Союзу мають право обирати і бути обраними до Європейського парламенту як в своїй рідній державі, так і в будь-якій державі-члені, в якому вони мають своє місце проживання (ст. 19 Договору про ЄС).

Незважаючи на неодноразові ініціативи Європарламенту, до сих пір не прийнятий єдиний закон про вибори його депутатів. З цієї причини європейські парламентарії в різних державах-членах обираються згідно з правилами, що містяться в національному законодавстві: Закон Бельгії "Про вибори до Європейського парламенту" 1989 року, британський "Акт про вибори до Європейського парламенту" 1978 року і т.д.

Ці документи, однак, повинні відповідати загальним принципам, які закріплені в особливому джерелі первинного права Європейського Союзу - Акті про обрання представників до Європейського парламенту загальним прямим голосуванням 1976 року (див. Питання N 24). Відповідно до Акту 1976 року (в редакції 2002 г.):

- У всіх державах-членах депутати повинні обиратися на підставі системи пропорційного представництва (система партійних списків або єдиного переданого голосу) * (60);

- Вибори повинні проводитися на основі загального прямого виборчого права при вільному і таємному голосуванні;

- Держави-члени можуть встановлювати загороджувальний пункт (тобто мінімальна кількість голосів, яке має отримати партія, щоб брати участь в розподілі мандатів), але не більше 5% поданих голосів * (61);

- Членам Європарламенту заборонено одночасно бути депутатами національних парламентів держав-членів. Встановлено також інші умови несумісності мандата європарламентарія: з членством в урядах держав-членів або в Комісії, в судах Союзу, з посадою Європейського омбудсмана і т.д .;

- Вибори депутатів до Європарламенту у всіх державах-членах проводяться протягом одного тижня місяця (на практиці - червень), з четверга по неділю. Підрахунок голосів і оголошення результатів проводяться тільки після завершення процесу голосування у всіх країнах Союзу.

Особи, обрані до складу Європейського парламенту, мають вільний мандатом (тобто не пов'язані наказами своїх виборців і не можуть бути достроково відкликані) і наділяються депутатським імунітетом, який може бути знятий самим Парламентом. Рішенням Європарламенту від 28 листопада 2005 прийнятий Статут депутатів Європейського парламенту. Документ закріплює гарантії вільного і незалежного здійснення мандата європейського парламентарія, а також єдині гарантії і компенсації депутатської діяльності, включаючи грошову винагороду (оклад депутатів Європарламенту встановлений в розмірі 38,5% платні судді Суду Європейських співтовариств).

Незалежно від того, в якій країні обрані парламентарії, вони виступають представниками всіх народів Співтовариства і Союзу в цілому і об'єднуються між собою в "політичні групи (фракції) виходячи зі своєї партійної приналежності. Роль фракцій у Європейському парламенті" завжди була і залишається фундаментальною " * (62).

Поява Європейського парламенту дало імпульс консолідації однорідних політичних сил з різних держав-членів в політичні партії на європейському рівні, звані також європейськими політичними партіями. Найбільшими фракціями в стінах Європарламенту традиційно розташовують Європейська народна партія (правоцентристська) і Партія Європейських соціалістів.

Для визнання політичної партії діючої "на європейському рівні" потрібно, щоб вона мала у своєму розпорядженні підтримкою виборців мінімум в чверті держав-членів (тобто в семи). Для цього, в свою чергу, необхідно, щоб в семи країнах кандидати зацікавленої партії були обрані до представницьких органів (Європейський парламент, національний парламент, регіональні представницькі органи) або щоб партія в семи державах-членах зібрала не менше 3% поданих голосів (ст. 3 Регламенту Європейського парламенту і Ради від 4 листопада 2003 року "Про статус і фінансування політичних партій на європейському рівні"). За своєю формою політична партія на європейському рівні може бути як об'єднанням громадян, так і союзом (альянсом) політичних партій держав-членів * (63).

Функції та повноваження. Сучасний Європейський парламент в якості основних напрямків діяльності здійснює ті ж функції, що і однойменні органи суверенних держав: розгляд і прийняття законодавчих актів (законодавча функція), обговорення і затвердження бюджету (бюджетна функція), політичний контроль за виконавчою владою в особі Комісії (контрольна функція ).

Реальний обсяг повноважень Європарламенту, однак, менше, ніж у його національних аналогів. Перш за все це стосується повноважень у законодавчій сфері (прийняття регламентів, директив і т.д.):

а) на відміну від парламентів суверенних держав, Європарламент не має права самостійно видавати нормативні акти, а може робити це лише за згодою Ради Європейського Союзу - другого інституту даної організації * (64);

б) законодавчі повноваження Європейського парламенту неоднакові в різних сферах суспільного життя. Вони залежать від виду законодавчої процедури, яку передбачає з конкретного питання стаття установчого договору:

- Якщо запропонована процедура спільного ухвалення рішень, то документ видається Європарламентом і Радою в якості спільного нормативного акту (регламент Європейського парламенту і Ради і т.д.). Обидва інституту відповідно мають право абсолютного вето на законопроект;

- Якщо встановлена ??консультативна процедура, то в остаточному вигляді документ приймає Рада (регламент Ради і т.д.), а думка депутатів носить дорадчий (консультативний) характер. В рамках даної процедури Європейський парламент може відстрочити ухвалення документа, але не перешкодити йому, тобто має право відкладального вето на законопроект.

В даний час процедура спільного ухвалення рішень використовується, наприклад, для видання законодавства про захист прав споживачів, в області внутрішнього ринку, консультативна процедура - в сфері кримінального, податкового права.

Після вступу в силу Лісабонського договору 2007 року (див. Питання N 17) законодавчі акти Європейського Союзу (регламенти, директиви і рішення) в переважній більшості випадків будуть видаватися спільно Європарламентом і Радою в рамках "звичайної законодавчої процедури" (аналог нинішньої процедури спільного прийняття рішень). З деяких питань передбачено використання "спеціальної законодавчої процедури", як правило, дає великі права Раді (подібно нинішньої консультативної процедури). Детальніше про особливості законодавчого процесу в Європейському Союзі розказано в розділі VII (питання N 61).

Повноваження Європейського парламенту в бюджетній сфері полягають у обговоренні та прийнятті загального бюджету Європейського Союзу. Бюджет Союзу приймається Європарламентом спільно з Радою, причому ці інститути мають неоднакові права щодо різних категорій бюджетних витрат (див. Питання N 75).

Європейський парламент активно здійснює контроль за іншими інститутами і органами Союзу, головним чином за Комісією. Результатом цього контролю може служити винесення їй вотуму недовіри, що тягне відставку. Контрольні повноваження Європарламенту реалізуються в різних формах, більшість з яких відомі парламентському праву сучасних держав: усні і письмові питання, в тому числі "година запитань" (введений на початку 1970-х рр. За зразком британської Палати громад), заслуховування доповідей і звітів, створення слідчих комісій і ін.

Крім законодавчих, бюджетних і контрольних повноважень Європейський парламент також має ряд інших прерогатив, зокрема:

- Надання згоди на укладення найважливіших міжнародних договорів ЄС з іноземними державами і міжнародними організаціями (угод з третіми країнами);

- Дозвіл на вступ до Європейського Союзу нових держав-членів;

- Призначення або участь у формуванні ряду інститутів і органів Союзу: Омбудсмана, Комісії, а також (з правом дорадчого голосу) Рахункової палати і Дирекції Європейського центрального банку;

- Право на отримання своєчасної інформації і проведення дебатів про розвиток спільної зовнішньої політики і політики безпеки Європейського Союзу.

Організація роботи і прийняття рішень. Європейський парламент працює в сесійному режимі. Його щорічна сесія відкривається у другий вівторок березня і підрозділяється на 11 сесійних періодів (кожен місяць, крім серпня). Сесійний період триває протягом одного тижня і включає в себе безліч пленарних засідань. Крім участі в пленарних засіданнях "європейські" парламентарії здійснюють свою роботу в рамках парламентських комісій і політичних груп (фракцій).

Кворум на засіданнях Європарламенту становить 1/3 від спискового числа депутатів, однак їх перевірка не є обов'язковою умовою (проводиться на вимогу депутатських груп).

За загальним правилом Європейський парламент приймає рішення простою більшістю голосів, яке відраховується від числа присутніх і тих, хто голосував депутатів (наприклад, якщо в ухваленні рішення брали участь 400 депутатів, то досить 201 голос "за").

Лише в окремих виняткових випадках установчі документи вимагають, щоб рішення Європарламенту приймалися більшістю від спискового складу депутатів. До цій умові може включатись умова про те, що проект рішення повинен також отримати підтримку 2/3 або 3/5 поданих голосів.

Наприклад, згода Європейського парламенту на вступ нових держав-членів до Європейського Союзу дається абсолютною більшістю всіх парламентаріїв (тобто 369 з 736). Вотум недовіри Комісії вважається схваленим при виконанні двох умов: по-перше, за підтримки 2/3 від числа поданих голосів; по-друге, кількість депутатів, які проголосували "за", має бути більше половини від облікового складу Європарламенту.

З метою більш ефективної організації роботи Європейського парламенту з числа депутатів утворені постійні комісії, які здійснюють підготовку питань для розгляду на пленарних засіданнях: комісія з зовнішніх зносин, комісія з прав і свобод громадян, комісія з конституційних справ, комісія з регіональної політики, транспорту і туризму та т.д.

Поряд з постійними комісіями Європейський парламент може засновувати тимчасові комісії, в тому числі комісії з розслідування протиправних дій та інших порушень в ході втілення в життя права Співтовариства ( "слідчі комісії").

З метою підтримки контактів з іноземними парламентами з числа депутатів Європарламенту створюються також міжпарламентські делегації.

Як керівних органів і посадових осіб Європарламенту виступають:

- Голова та його заступники (віце-голови), які обираються депутатами на 2,5 року (тобто на половину легіслатури Європарламенту);

- Голова разом з його заступниками складають Бюро, яке відповідає за адміністративні, організаційні та фінансові питання функціонування Європарламенту, наприклад визначає структуру і штатну чисельність апарату, встановлює порядок використання електронної системи голосування і т. П .;

- Бюро у виконанні його завдань допомагають шість квесторів, що обираються Європарламентом з числа депутатів. Зокрема, квестори ведуть спеціальний реєстр, куди заносяться дані про професійну діяльність і фінансових доходах парламентаріїв. Квестори беруть участь в засіданнях Бюро з правом дорадчого голосу;

- Головним органом політичного керівництва Європейським парламентом виступає Конференція голів, до складу якої входять керівники політичних груп (фракцій) та Голова самого Європарламенту. Саме Конференція голів розробляє проект порядку денного пленарних засідань Європейського парламенту;

- В структурі Європарламенту також є Конференція голів комісій і Конференція голів делегацій (в цілях координації роботи цих підрозділів).

В якості допоміжного органу Європейського парламенту, як і інших інститутів Союзу, виступає Генеральний секретаріат. У Генеральному секретаріаті працюють чиновники, які перебувають на цивільній службі Європейських співтовариств (приблизно 3500 постійних співробітників і 600 тимчасових).

Європейський парламент - щодо "недорогий" інститут. За його власними підрахунками, функціонування Європарламенту обходиться кожному громадянинові Союзу в середньому в 2,5 євро в рік.

Співпраця з національними парламентами. Після того як Європейський парламент став обиратися прямим голосуванням (з 1979 р, до цього він складався з делегатів національних парламентів), виникла потреба встановити контакти між корпусом "європейських" парламентаріїв і представницькими органами держав-членів.

Першим кроком в організації цієї взаємодії стало проведення регулярних зустрічей голів Європейського та національних парламентів (з 1983 р). У 1989 р засновано спеціальний форум міжпарламентського співробітництва - Конференція органів, що спеціалізуються в справах Товариства, скорочено - COSAC (від франц. Conference des organes specialises dans les affaires communautaires).

Членами Конференції є представники спеціалізованих органів (комісій) національних парламентів з питань діяльності Європейських співтовариств і Союзу (шість депутатів з кожної держави-члена). Разом з національними парламентарями в роботі COSAC беруть участь члени Європарламенту (також шість чоловік).

В рамках COSAC відбувається обговорення законопроектів, які намічено прийняти на рівні Європейського Союзу. За підсумками обговорення COSAC вправі представляти на розгляд політичного інститутам Союзу, які, однак, не є обов'язковими для останніх, так само як і для парламентів і урядів держав-членів.

Існування COSAC було юридично визнано в Протоколі "Про роль національних парламентів у Європейському Союзі" (див. Питання N 15); 6 травня 2003 р затверджений новий Регламент (правила процедури) COSAC.

Згідно з останнім документом засідання Конференції повинні проводитися мінімум один раз в півріччя, а її рішення підлягають прийняттю "широким консенсусом". Якщо останній недосяжний, то досить 3/4 поданих голосів, причому делегація кожного парламенту має два голоси.

Рада Європейського Союзу * (65)

Склад і порядок формування. Рада Європейського Союзу - "міжурядовий" інститут, що складається з посадових осіб виконавчої влади держав-членів, зазвичай в ранзі міністра. "До Ради входять по одному представнику від кожної держави-члена на міністерському рівні, уповноваженому створювати зобов'язання для уряду цієї держави-члена" (ст. 203 Договору про ЄС).

На відміну від Європейського парламенту, члени Ради висловлюють і захищають інтереси своїх держав і пов'язані вказівками органів, їх направили (тобто національних урядів).

Договір про ЄС, як видно з процитованої статті, не визначає, яких міністрів державам-членам належить направляти для участі в засіданнях Ради. Оскільки на цих засіданнях обговорюються і приймаються рішення з широкого кола суспільних проблем, Рада стала збиратися в різних складах. Вони отримали назву формації Ради.

Так, Рада з питань правосуддя і внутрішніх справ приймає нормативні акти та інші рішення в сфері охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, а також в галузі цивільного судочинства, візової, імміграційної політики і притулку. Членами Ради даної формації виступають міністри внутрішніх справ або юстиції держав-членів.

Рада з питань навколишнього середовища в складі компетентних міністрів держав-членів розглядає і затверджує заходи в сфері екологічної політики ЄС.

Всього в даний час в Раді функціонують дев'ять формацій. Серед них пріоритетну роль відіграє Рада із загальних справ та зовнішніх відносин (у складі міністрів закордонних справ), який відповідає за прийняття рішень в сфері зовнішньої політики, а також вирішує інші питання "загального" характеру (в тому числі про розподіл обов'язків між іншими формаціями Ради ).

У випадках особливої ??важливості, прямо передбачених установчими договорами, Рада зобов'язана збиратися на рівні не "просто" міністрів, але вищих керівників виконавчої влади держав-членів - Рада у складі голів держав чи урядів. В майбутньому (згідно з Лісабонським договором) ця формація повинна зникнути.

Зі сказаного випливає, що Рада - єдиний з інститутів Європейського Союзу, який не має фіксованого складу членів і терміну повноважень. Подібна багатоликість Ради створює деякі проблеми, але в цілому помітно підвищує професіоналізм і компетентність "міжурядового" інституту Європейського Союзу.

Головування в Раді. Так як Рада засідає в різних складах (формаціях), керівництво даними інститутом не може бути доручено окремій людині.

У зв'язку з цим Договір про ЄС встановив, що головування в Раді здійснюють держави-члени, які керують роботою всіх його формацій і допоміжних органів через своїх посадових осіб (міністр закордонних справ країни-голови очолює Раду з загальних питань та зовнішніх відносин і т.д. ).

Пост Голови Ради не є виборним. Держави-члени займають його по черзі, в порядку ротації, кожне протягом одного півріччя. Черговість заміщення посади Голови визначає сама Рада, приймаючи на цей рахунок спеціальне рішення (Рішення від 1 січня 2007 року "Про встановлення порядку черговості здійснення головування в Раді"). Так, в 2008 р головами Ради Європейського Союзу були Словенія (перше півріччя) і Франція (друге півріччя), в 2009 р - Чехія (перше півріччя) і Швеція (друге півріччя).

Держава-голова не тільки направляє роботу Ради Європейського Союзу (зокрема, шляхом складання програми його діяльності на конкретне півріччя і попередніх порядків денних сесій різних формацій), але і володіє важливими повноваженнями загальнополітичного характеру.

Згідно з Угодою про Європейський Союз саме держава-голова є вищим представником Союзу з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки, веде міжнародні переговори і робить офіційні заяви від імені цієї організації в цілому. Зважаючи на ці обставини пост Голови Ради для держав-членів є дуже престижною посадою, а в засобах масової інформації держава-голови часто називають Президентом Європейського Союзу.

Надалі, після вступу в силу Лісабонського договору про реформу Європейського Союзу (див. Питання N 17), що діє система заміщення посади Голови Ради збережеться з одним істотним зміною: з метою забезпечити більшу послідовність і спадкоємність головування в Раді планується зробити колективним. Його здійснюватимуть спільно з три держави-члена (співголови) терміном півтора року. Якби така модель діяла зараз, то з 1 липня 2008 по 31 грудня 2009 року "колективним головою" Ради були б Франція, Чехія та Швеція з відповідним розподілом обов'язків між собою.

З іншого боку, Лісабонський договір позбавляє Голови Ради права представляти Європейський Союз за кордоном в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки. Ці загальнополітичні повноваження переходять до нових посадовим особам Союзу, які працюють на постійній основі, - Голові Європейської ради (див. Питання N 36) і Верховному представнику Союзу з закордонних справ і політики безпеки (див. Нижче в цьому питанні).

Функції та повноваження. Незважаючи на те що членами Ради є представники виконавчої влади держав-членів, даний інститут Європейського Союзу виступає, перш за все, в ролі законодавця по загальному праву * (66). В даний час Рада реалізує законодавчу функцію спільно з Європейським парламентом, однак, на відміну від останнього, вето Ради на законопроекти завжди носить абсолютний характер.

У сферах, де законопроекти видаються на базі консультаційної процедури (див. Питання N 70), саме Рада приймає документ в остаточній редакції, в тому числі всупереч можливим запереченням Європарламенту. Як уже зазначалося, подібні документи оформляються як одноосібні акти Ради Європейського Союзу: регламент Ради, рамкове рішення Ради і т. П.

Рада здійснює бюджетну функцію, приймаючи спільно з Європейським парламентом бюджет Європейського Союзу, а також стверджуючи автономні бюджети деяких органів останнього (наприклад, бюджет Європолу).

Поряд із законодавчою і бюджетної, Рада Європейського Союзу здійснює також функції визначення політики і координації (так вони названі в Лісабонському договорі). Основними повноваженнями в рамках цих функцій виступають:

- Прийняття щорічно "головних орієнтирів економічної політики", адресованих всім державам-членам, а також інших заходів щодо координації і контролю за їх економічною політикою і фінансовим становищем (в тому числі санкції по відношенню до держав-членів, в яких існує надмірний бюджетний дефіцит) . Спеціальні "орієнтири" Рада видає також в сфері політики зайнятості ЄС, спрямованої на скорочення безробіття;

- Твердження всіх заходів, в тому числі правових актів, в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки, співробітництва поліцій і судових органів в кримінально-правовій сфері (тобто другий і третій опор Європейського Союзу), а також контроль за їх виконанням державами -членами (через власного Голови і Генеральний секретаріат) * (67);

- Укладання угод Європейських співтовариств і Союзу з третіми країнами і міжнародними організаціями.

Серед інших повноважень Ради важливо відзначити призначення на багато посад в інститутах і органах Європейського Союзу, одноосібно або за згодою Європарламенту (Голова і члени Європейської комісії, члени Рахункової палати, Економічного та соціального комітету та ін.), А також окремі права в сфері установчої влади . Саме Рада скликає конференцію з перегляду установчих документів Європейського Союзу і може самостійно вносити поправки до деяких їх статті без ратифікації державами-членами (див. Питання N 69).

Організація роботи і прийняття рішень. Рада Європейського Союзу, як і Європейський парламент, працює в сесійному порядку. Однак, оскільки членами Ради виступають міністри урядів держав-членів, сесії міської ради не можуть тривати довгий час. Протягом року проходять в середньому 100 сесій Ради в різних формаціях; кожна сесія триває, як правило, один день (рідше два дні). Кількість сесій Ради і дати їх проведення визначаються заздалегідь, в програмі країни-голови, розрахованої на термін його повноважень (шість місяців).

Поряд з офіційними сесіями, де приймаються нормативні акти та інші рішення, в практиці Ради набули широкого поширення неформальні засідання (також в різних формаціях), на які міністри з'їжджаються для обговорення поточних проблем розвитку Європейського Союзу.

Кворум на засіданнях Ради становить більшість від його облікового складу (тобто 15 з 27), причому один член Ради може делегувати своє право голосу іншому члену (така можливість використовується дуже рідко).

В якості основних способів прийняття рішень Радою виступають одностайність і кваліфікована більшість; який саме спосіб підлягає використанню в конкретному випадку, визначають уповноважують статті установчих договорів. Наприклад: "Рада, ухвалюючи одноголосно ... може приймати будь-які регламенти" з метою регулювання питань державної допомоги підприємствам (ст. 89 Договору про ЄС); "Мита загального митного тарифу встановлюються Радою, діє кваліфікованою більшістю ..." (ст. 26 Договору про ЄС).

Одностайність в Раді передбачає, що проект рішення отримав підтримку з боку всіх його членів. Голосування, тим не менш, не проводиться: документ вважається схваленим, якщо ніхто з присутніх на засіданні міністрів не виступив проти. Таким чином, на практиці в Раді замість одностайності використовується консенсус (прийняття рішень без голосування за відсутності прямо заявлених заперечень).

У зв'язку з тим що одностайність (de facto консенсус) дає можливість державам-членам через власних міністрів накладати вето на проекти, даний спосіб прийняття рішень поступово замінюється іншим, більш гнучким і ефективним - кваліфікованою більшістю.

Відповідно до проекту Конституції саме цим способом Рада за загальним правилом буде стверджувати європейські закони та рамкові закони, а також інші правові акти. Одностайність збережеться лише як виняток, в найбільш "чутливих" для держав сферах життя.

Особливість кваліфікованої більшості в Раді полягає в тому, що воно враховує дуалістичну (двоїсту) природу організації Європейський Союз: об'єднання держав і союз народів. Відповідно для прийняття рішення в даному випадку необхідно виконати дві основні умови:

- Проект повинні підтримати абсолютна більшість членів Ради (тобто 15 з 27), а з деяких питань - 2/3 (тобто 15 з 27) * (68);

- "За" повинно бути подано не менше 255 з 375 так званих зважених голосів. "Зважування" голосів представників різних країн проводиться відповідно до чисельності їх населення, причому відповідні квоти (як і для числа обраних депутатів Європарламенту) жорстко зафіксовані в Договорі про ЄС (ст. 205). Так, міністри з Німеччини, Великобританії, Франції та Італії мають кожен по 29 "зважених голосів"; іспанську та польську міністри - по 27; нідерландський - 13 і т.д. Найменше число "зважених голосів" у представника Мальти (3);

Зафіксовані в Договорі про ЄС квоти держав-членів не є строго пропорційними (тобто неточно відображають співвідношення їх за чисельністю населення). З цієї причини Ніццький договір 2001 р наділив кожного члена Ради правом вимагати перевірки того, що "держави-члени, що утворюють це кваліфікована більшість, представляють не менше 62% всього населення Союзу. Якщо виявиться, що ця умова не виконана, то відповідне рішення не приймається "(новий параграф 4 ст. 205 Договору про ЄС).

Лісабонський договір 2007 року передбачає скасування "зваженого голосування" (разом з додатковою умовою про повторну перевірку 62%). Він встановлює нове визначення кваліфікованої більшості на основі методу "подвійної більшості" (більшість представлених в Раді держав-членів + більшість населення Європейського Союзу в цілому).

Згідно ст. 16 Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору кваліфікована більшість в Раді визначене в такий спосіб: "не менше 55% членів Ради, включаючи як мінімум п'ятнадцять з них, що представляють держави-члени, в яких зосереджено не менше 65% населення Союзу". З деяких питань передбачено також суперкваліфіковані більшість: "не менше 72% членів Ради, що представляють держави-члени, в яких зосереджено не менше 65% населення Союзу" (ст. 238 Договору про функціонування Європейського Союзу в редакції Лісабонського договору).

У той же час, за наполяганням ряду держав-членів, перш за все Польщі, введення в дію нового визначення кваліфікованої більшості відкладено Лісабонським договором до 1 листопада 2014 р До настання цієї дати в Раді продовжить використовуватися метод "зваженого голосування", як він існує в нині (перехід до методу "подвійної більшості" буде здійснюватися поступово і повинен остаточно завершитися станом на 1 квітня 2017 г.).

Крім одностайності (консенсусу) і кваліфікованої більшості Раді відомий і такий спосіб прийняття рішень, як просту більшість (більшість від облікового складу). Він використовується, в основному, для прийняття процедурних рішень * (69).

З урахуванням непостійного характеру роботи Ради в функціонуванні даного інституту величезну роль грають допоміжні органи (комітети). Найважливіший серед них - Комітет постійних представників, що позначається також абревіатурою Coreper (від франц. Comite des representants permanents). До його складу входять глави офіційних представництв держав-членів при Європейському Союзі (в ранзі послів) або їх заступники.

Coreper в попередньому порядку розглядає проекти, що вносяться на затвердження Ради, і намагається досягти консенсусу між представниками держав-членів. Якщо це вдалося, то Рада, як правило, автоматично (без обговорення) затверджує текст, узгоджений в Coreper. Так відбувається приблизно в 75-80% випадків, тобто Coreper своєю діяльністю суттєво "розвантажує" Рада * (70).

Поряд з Coreper в структурі Ради є ряд спеціальних комітетів (по сільському господарству, з питань політики і безпеки та ін.), А також створюються робочі групи з окремих питань, число яких варіюється від 250 до 300 * (71).

Апарат Ради представлений його Генеральним секретаріатом (приблизно 3000 співробітників). Керівник останнього з 1999 р суміщає дві посади: Генеральний секретар Ради - Високий представник Європейського Союзу з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки (скорочено: "Генеральний секретар - Високий представник"). Як Високого представника ця посадова особа допомагає Голові Ради у здійсненні зовнішньополітичних функцій Європейського Союзу.

З метою посилення послідовності та узгодженості зовнішньої політики Європейського Союзу Лісабонський договір 2007 р передбачає ліквідацію спільної посади Генерального секретаря - Високого представника. Посаду Генерального секретаря Ради надалі збережеться лише в якості внутрішньої адміністративної посади (начальника апарату).

Що стосується поста Високого представника, то замість нього вводиться нова посадова особа під назвою "Верховний представник Союзу із закордонних справ і політики безпеки" (у проекті Європейської конституції 2004 року, на основі якої був підготовлений Лісабонський договір, цієї посади планували дати більш лаконічну назву - "Міністр закордонних справ Союзу").

Верховний представник із закордонних справ і політики безпеки буде курирувати всі аспекти зовнішньополітичної діяльності Європейського Союзу, діючи в подвійній якості:

- З одного боку, Верховний представник наділений правом головувати (без права голосу) на засіданнях Ради Європейського Союзу при прийнятті ним зовнішньополітичних рішень (в формації "Рада із закордонних справ" на рівні міністрів закордонних справ держав-членів);

- З іншого боку, Верховний представник буде віце-головою головного виконавчого інституту Союзу - Європейської комісії.

Європейська комісія * (72)

Склад і порядок формування. Європейська комісія - інститут, подібний за складом і способом формування з національними урядами. Вона включає 27 осіб: Голови і 26 комісарів, які відповідають за певну сферу управління (комісар із зовнішніх відносин, комісар з питань юстиції та внутрішніх справ і т.д.).

Голова і комісари повинні бути громадянами Європейського Союзу, причому від кожної держави-члена призначається по одному громадянину (27 держав-членів Союзу - 27 членів Комісії). Ніццький договір 2001 року (див. Питання N 10) передбачав скорочення чисельного складу Комісії (до її складу повинно було

входити менше осіб, ніж є держав-членів; точні цифри не визначалися). Однак Лісабонський договір 2007 року про реформу Європейського Союзу (див. Питання N 17) повернувся до колишньої формулою "одна держава-член - один комісар". Вона може бути змінена лише після 2014 року шляхом скорочення чисельного складу Комісії до 2/3 від загального числа держав-членів.

Незважаючи на існування національних квот, Голова та комісари, на відміну від членів Ради, не пов'язані вказівками своїх держав і зобов'язані діяти лише в інтересах Співтовариства та Союзу в цілому. Незалежність комісарів служить найважливішою умовою призначення їх на посаду і гарантується забороною для членів Комісії отримувати або запитувати вказівки від кого б то не було, в тому числі від влади рідних держав.

Члени Комісії можуть бути усунуті від посади тільки Судом Європейських співтовариств в разі, якщо вони перестають відповідати встановленим вимогам або здійснять серйозний проступок. Можлива також примусова відставка окремих комісарів на вимогу Голови (за умови підтримки цієї вимоги більшістю членів Комісії).

Відправити у відставку Комісію в цілому може лише Європейський парламент шляхом винесення їй вотуму недовіри, причому в ускладненому порядку (абсолютна більшість депутатського корпусу і 2/3 поданих голосів). На практиці таких випадків ще не було * (73).

Комісія формується строком на п'ять років спільно Радою Європейського Союзу та Європейським парламентом: призначення членів Комісії виробляє Рада (кваліфікованою більшістю), а твердження Комісії у формі "вотуму довіри" - Європейський парламент (простою більшістю).

Голова Комісії призначається першим, окремо від інших комісарів, і також окремо затверджується Європейським парламентом. Згідно з Лісабонською угодою призначення цієї посадової особи має буде проводитися з урахуванням результатів виборів до Європарламенту, ймовірно, з представників тієї "європейської політичної партії", яка сформувала найбільшу за чисельністю фракцію в представницькому інституті Союзу.

Функції та повноваження. В інституційному механізмі Європейського Союзу Комісія відповідає за виконання в основному тих же завдань, які на рівні держав вирішують національні уряди. Звідси в політичному лексиконі її часто характеризують як "головного виконавчого органу" або навіть "європейського уряду".

При цьому повноваження Комісії, аналогічно повноважень урядів держав, є наслідком двох джерел - безпосередньо з "конституції" (установчих договорів), а також з текстів законодавчих актів, що видаються Радою і Європарламентом (похідні або делеговані повноваження). Завдяки цьому реальний коло прав та обов'язків Комісії постійно зростає.

У західній доктрині склалася класифікація основних напрямків діяльності Комісії на три функції. В рамках кожної вона наділяється відповідними владними прерогативами:

- Охоронна функція, тобто забезпечення дотримання установчих договорів, правових актів інститутів та інших джерел права Європейського Союзу його державами-членами, а також фізичними та юридичними особами.

Найбільш важливе повноваження в рамках цієї функції - це розслідування протиправних дій і бездіяльності держав-членів і залучення їх до відповідальності перед Судом Європейських співтовариств. Сама по собі Комісія правом карати держави-члени не володіє (див. Питання N 50). Таким повноваженням вона може наділятися щодо підприємств відповідно до правовими актами (регламентами) Європейського співтовариства. При цьому поняття "підприємство" охоплює як юридичних, так і фізичних осіб, які здійснюють господарську діяльність на внутрішньому ринку ЄС.

Регламенти, що надають Комісії право накладати штрафи на підприємства, видані в ряді галузей законодавства Співтовариства, перш за все антимонопольному, транспортному та енергетичному. Наприклад, згідно з Регламентом Ради від 27 червня 1960 року "Про усунення дискримінації в області цін і умов транспортних перевезень" Комісія має право штрафувати перевізників на суму до 10 тис. Євро.

Багатомільйонні штрафи (до 10% річного обороту підприємства) Комісія накладає на великі компанії, що порушують правила конкуренції в ЄС, наприклад "Фольксваген" (рішенням Комісії від 29 червня 2001 р оштрафований на суму 30,96 млн євро), "ДаймлерКрайслер" ( 10 жовтня 2001 р накладено штраф на суму близько 72 млн євро), "Нінтендо" (оштрафований на 149 млн євро відповідно до рішення від 30 жовтня 2002 рік), "Майкрософт" (рішеннями від 24 березня 2004 року, від 27 лютого 2008 м оштрафований в сукупності на суму близько 1,5 млрд євро).

В рамках охоронної функції Комісія наділяється правом санкціонувати певні дії держав-членів і підприємств (форма попереднього контролю). Зокрема, попередньої згоди Комісії вимагають злиття великих компаній, надання державної допомоги підприємствам та нормативні акти держав-членів по ряду питань (наприклад, в області стандартизації).

Законодавством ЄС Комісії також може надаватися право вимагати або забороняти певні дії. Наприклад, за допомогою своїх рішень вона має право наказати державам-членам заборонити збут або вилучити з ринку будь-який товар, який становить серйозну загрозу для споживачів (Директива Європейського парламенту та Ради від 3 грудня 2001 року "Про загальні умови безпеки продукції");

- Ініціативна функція, тобто підготовка нових нормативних актів та інших заходів, що підлягають прийняттю на рівні Європейського Союзу.

Правом вносити до Ради і Європейський парламент проекти регламентів, директив та інших правових актів Комісія має в рамках всіх трьох опор Союзу. Однак в рамках Європейського співтовариства, де видається найбільша частина законодавства Союзу, дане право носить винятковий (монопольний) характер. Іншими словами, в рамках ЄС законодавчі інститути - Європейський парламент і Рада, - як правило, можуть приймати рішення лише за пропозицією Комісії, але не з власної ініціативи. Більш того, Комісія має право в будь-який момент змінити або відкликати внесену пропозицію. Якщо остаточне рішення повинен приймати Рада, то поправки, з якими не згодна Комісія, він може вносити лише одноголосно.

Монополія Комісії на правотворчу ініціативу - особливість механізму стримувань і противаг в ЄС, завдяки якій Комісію прийнято характеризувати як "мотор Товариства". Дану особливість планується зберегти і в майбутній Конституції Союзу. Згідно з її проектом європейські закони та рамкові закони будуть видаватися за пропозицією Комісії. Лише в сфері кримінального права і поліцейського співробітництва ініціаторами законодавчих актів поряд з Комісією зможуть виступати держави-члени (не менше чверті від загального їх числа).

До інших важливих повноважень Комісії в рамках ініціативної функції відносяться розробка проекту бюджету Європейського Союзу та ведення переговорів з іноземними державами і міжнародними організаціями з питань, які входять до компетенції ЄС і Євратому (першої опори);

- Виконавча функція (у вузькому сенсі слова), під якою розуміється самостійне втілення в життя Комісією приписів установчих договорів та інших джерел права Союзу.

До головних повноважень в цій області належить, перш за все, видання делегованого законодавства і прийняття інших "заходів по виконанню" регламентів, директив, рішень Європейського парламенту і Ради, виконання бюджету Європейського Союзу, а також управління структурними фондами Співтовариства (Європейський соціальний фонд, Європейський фонд регіонального розвитку та ін.).

Організація роботи і прийняття рішень. Комісія - постійно діючий інститут, якому в силу характеру її функцій і повноважень доводиться приймати велику кількість рішень (в середньому близько 10 тис. Щороку).

З цієї причини в Комісії здійснюється розподіл обов'язків ( "портфелів") між окремими членами - комісарами. Загальне керівництво Комісією покладено на Голову, який з числа комісарів вправі призначати собі заступників (віце-голів).

Надалі, згідно з Лісабонським договором 2007 р один з віце-голів Комісії буде Верховним представником Союзу із закордонних справ і політики безпеки. Цей посадовець одночасно буде виконувати функції Голови Ради Європейського Союзу на рівні міністрів закордонних справ держав-членів (див. Вище в цьому питанні).

Лісабонський договір також наділяє Верховного представника поруч самостійних прерогатив, які здійснюються ним одноосібно: право представляти Союз в цілому на міжнародній арені, керівництво "Європейською службою зовнішньої політики" (дипломатичною службою ЄС), право самостійно розробляти і подавати на затвердження Ради і Комісії проекти нових зовнішньополітичних заходів Європейського Союзу.

Як галузевих підрозділів (відомств) Комісії виступають Генеральний директорат (або генеральні дирекції), що позначаються абревіатурою DG * (74) і номерами у вигляді римських цифр, наприклад: DG II "Економічні та фінансові питання", DG VI "Сільське господарство" і т . Д. Керівником генерального директорату є генеральний директор (посадова особа, яка призначається з числа цивільних службовців Європейських співтовариств). Генеральний директор, в свою чергу, підпорядковується комісару, який відповідає за відповідну галузь управління.

Крім генеральних директоратів в структурі Комісії є спеціалізовані служби (Служба перекладів, Юридична служба та ін.) І Генеральний секретаріат (допоміжний апарат).

Велика завантаженість Комісії обумовлює існування у неї великого персоналу (близько 50 тис. Службовців - більше, ніж в будь-якому іншому інституті або органі Союзу), а також практику внутрішнього делегування, тобто передачу повноважень приймати рішення окремим комісарам або генеральним директорам.




Попередня   30   31   32   33   34   35   36   37   38   39   40   41   42   43   44   45   Наступна

Які джерела становлять первинне право Європейського Союзу? | З яких джерел складається вторинне право Європейського Союзу? | Які види правових актів видають інститути Європейського Союзу? | Як зміниться система правових актів інститутів Європейського Союзу після вступу в силу Лісабонського договору 2007 г.? | Які джерела прецедентного права Європейського Союзу? | Яка правова природа Європейського Союзу? | У чому проявляється міжнародно-правова складова права Європейського Союзу? | У чому проявляються елементи державності в праві Європейського Союзу? | Як співвідносяться між собою право Європейського Союзу, міжнародне право і національне право держав-членів? | З яких елементів складається організаційний механізм Європейського Союзу? |

© um.co.ua - учбові матеріали та реферати