загрузка...
загрузка...
На головну

Основи розробки державної політики

  1. I Суб'єкти управління персоналом державної і муніципальної служби
  2. I. НОРМАТИВНА БАЗА ДЛЯ РОЗРОБКИ ПОЛОЖЕННЯ ПРО ПЕРВИННОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ПРОФСПІЛКИ
  3. I. Теоретичні основи формування артикуляційної моторики у дітей.
  4. II. Національний інтерес як головний принцип зовнішньої політики в Новий час
  5. II.1. основи державності
  6. IV. 14.2. Фізіологічні основи емоційних станів
  7. V. 16.2. Фізіологічні основи темпераменту

Політика є вміння

домагатися рівноваги сил.

Андре Моруа

Метою політики є

загальне благо.

Аристотель

Державна політика ? «політичний цикл» ? моделі розробки державної політики ? види державної політики ? теоретичні підходи до вивчення державної політики ? характеристики державної політики ? суспільні проблеми ? механізм визначення політичних цілей і пріоритетів ? критерії вибору альтернатив державної політики ? політичний аналіз ? аналіз політичних ризиків ? механізм виявлення та управління ризиками

Державні структури створюються для виконання певних завдань, які в тій чи іншій мірі пов'язані з розробкою і реалізацією державної політики. Можна сказати, що сенс існування державного апарату полягає в здійсненні намірів і волі політиків, втілених в ясну державну політику в різних сферах суспільного життя.

Державна політика ? це цілеспрямована діяльність органів державної влади щодо вирішення суспільних проблем, досягненню і реалізації загальнозначущих цілей розвитку суспільства або його окремих сфер. Вона є засобом, що дозволяє державі досягти певних цілей у конкретній області, використовуючи правові, економічні, адміністративні методи впливу, спираючись на ресурси, які є в його розпорядженні. Політика повинна бути відкритою, конкурентної і орієнтованої на результати.

Загальний план дій державних органів для вирішення суспільних проблем включає такі елементи, як розробка політичної стратегії і цілей, оцінка витрат за альтернативними програмами, їх обговорення, консультування, вибір і прийняття рішення, моніторинг виконання і т.д.

Основні цілі державної політики пов'язані з регулюванням дій соціальних груп, громадян і їх організацій, що включає:

· захист громадян, їх діяльності і своєї власності;

· забезпечення соціальної активності;

· створення умов для виробництва товарів і послуг, необхідних для населення.

Формування і реалізація державної політики зазвичай мають чотири етапи або, як іноді називають цей процес, «політичний цикл», що складається з декількох послідовних дій.

1-й етап ? визначення громадських проблем і цілей політики (ініціювання політики).

2-й етап ? Розробка та легітимація державної політики (формування політики).

3-й етап ? здійснення і моніторинг державної політики (здійснення політики).

4-й етап ? оцінка і регулювання державної політики (оцінка політики).

Якщо розглядати даний процес з точки зору взаємозв'язку суспільних проблем і держави, то на першому етапі держава повинна визначити ці проблеми (проблеми для держави), на другому етапі ? розробити стратегію і план їх вирішення, а також законодавчо закріпити (легітимізувати) політику, на третьому етапі ? здійснити заходи щодо вирішення цих проблем (держава для проблем), а на заключному етапі ? оцінити результати і намітити свої майбутні дії (програма для держави). Зміст і результати кожного етапу представлені в табл. 3.

На першому етапі відбувається визначення і постановка громадських проблем, що означає:

· Об'єктивне існування будь-якої ситуації, яка не є сприятливою для суспільства або державних органів влади;

· Усвідомлення і виділення проблеми і перетворення її в суспільну, якщо вона зачіпає значну кількість людей, які можуть самоорганізовуватися для її вирішення, діючи через політичні партії або групи інтересів;

· Усвідомлення важливості проблеми і необхідність її вирішення з боку державних органів влади.

Зміст і результати етапів формування і реалізації державної політики Таблиця 3

 зміст етапу  результат етапу
 Визначення общественнихпроблем, цілей, пріоритетів інаправленій політики  Постановка громадських проблем, визначення цілей і завдань органівдержавної влади
 Розробка і легітимація політики  Офіційний документ про державноїполітики або програмою
 Здійснення і моніторінгполітікі  Практичні дії органівдержавної влади
 Оцінка і регулювання політики  Оцінка результатів і вирішення питання обудущем державної політики іліпрограмми

В цілому тут можливі два підходи: превентивний, коли намагаються на основі аналізу і прогнозування розвитку ситуації заздалегідь спланувати і здійснити заходи, до реагує (реактивний), при якому активно починають діяти вже після того, як проблема набуде серйозний характер для суспільства.

Після визнання необхідності вирішення проблеми можливі кілька напрямків дій державних органів влади:

· Дії в інтересах якоїсь однієї соціальної групи;

· Врахування інтересів кожної з соціальних груп і спроба максимально задовольнити їхні інтереси;

· Рішення проблеми на базі позиційного торгу на підставі певних поступок кожної зі сторін;

· Тактика уникнення вирішення проблеми в надії на її саморегулювання.

У реальному житті ця загальна схема може мати дещо інший вигляд. Часто етапи і особливо підетапи можуть бути відсутніми, їм може надаватися часом більше, іноді менше значення в порівнянні з іншими, вони можуть змінюватися, скорочуватися або збільшуватися за часом і т.д. Вони також можуть відрізнятися за ступенем активності залучених до процесу учасників. Нерідко відсутні критерії завершення кожної з цих стадій, і тому буває важко їх розділити. Важливо відзначити, що в розробці і реалізації державної політики беруть участь приватні та громадські структури та організації, а не тільки органи державної влади і управління. Це значно ускладнює процес розробки і виконання політики, так як ці структури прагнуть відстоювати свої групові інтереси і часом буває важко знайти розумний компроміс і дійти згоди.

Загальна схема розвитку державної політики з функціональної точки зору представлена ??на рис. 4

Мал. 4. Загальна схема розвитку державної політики

На основі комплексного аналізу проблем, врахування їх специфіки та факторів, що впливають на проблеми, визначаються цілі та завдання політики, що дозволяє вибрати основні напрямки та розробити сукупність заходів для вирішення тієї чи іншої проблеми. одночасно формується механізм реалізації державної політики, забезпечує виконання поставлених цілей і завдань.

У науковій літературі про державну політику основна увага приділяється таким аспектам, як:

· Процес розробки політики;

· Зміст політики в певній сфері;

· Результати і наслідки політики;

· Методи обґрунтування політики;

· Аналітичні дослідження та ін.

Основними питаннями, що виникають при вивченні різних аспектів державної політики, є такі:

1. Хто і як визначає цілі і розробляє державну політику?

2. Як здійснюється і хто оцінює результати державної політики?

3. Яка повинна бути політика держави в окремих суспільних сферах: соціальній, економічній, військовій, житлової, екологічної та ін.?

4. Які відносини складаються між різними учасниками державної політики і яке ставлення населення до офіційної державної стратегії і політичному курсу?

Складність і масштабність процесу розвитку державної політики обумовлюють участь в ній багатьох організацій і окремих особистостей, але найбільш важливу роль грають:

1) законодавчі (представницькі) органи влади;

2) виконавчі органи влади;

3) групи інтересів та групи тиску.

В окремих випадках це веде до створення «залізного трикутника», в якому кожен з учасників грає відведену йому роль, виконуючи певні функції, які різниться на кожному з етапів. Разом вони можуть істотно впливати на розробку і реалізацію політики в певній сфері, відстоюючи корпоративні інтереси.

Все це відноситься до безпосередніх учасників, що є суб'єктами політики, проте необхідно враховувати і об'єкти політики, тобто соціальні верстви і групи, на які вона поширюється. Тим більше що останнім часом грань між ними стає все менш помітною, так як йде процес підключення громадян до вирішення різних суспільних проблем і формується механізм, який регулює взаємовідносини між державою і громадянами, спрямований на підвищення якості державних послуг, полегшення адміністративних процедур, отримання інформації про виконанні політики та її ефективності з боку населення.

існують різні моделі розробки державної політики. Залежно від того хто, грає головну роль у висуванні цілей і завдань, розробці заходів і програм, можна виділити три моделі.

Модель «зверху ? вниз », коли рішення приймаються на вищих рівнях управління, а потім доводяться до нижніх рівнів і конкретних виконавців, які грають пасивну роль і виступають в ролі простих виконавців.

Модель «знизу ? вгору », при якій формування політики починається з нижніх структур державного управління, активно залучаються громадські групи і організації, які беруть участь в розробці і здійсненні різних програм і проектів. На підставі їх пропозицій і з урахуванням їх думок розробляється цілісна державна політика.

«Змішана» модель об'єднує ці два підходи, коли існують механізми залучення до розробки політики громадян і державних службовців при сильному централізованому управлінні.

Однак при будь-яких моделях і типах державної політики її результативність багато в чому залежить від того, в якій мірі органи державного управління слідують основним адміністративним цінностям, характерним для демократичних держав, до яких відносяться: надійність, прозорість, підзвітність, адаптованість, ефективність.

Ці принципи повинні бути основою діяльності всіх державних інститутів і адміністративних процесів, а також бути легко перевірені з боку зовнішніх організацій: парламенту, судових органів, громадських організацій і громадян.

Зазвичай державну політику поділяють за напрямками в залежності від характеру і змісту проблем і питань, які необхідно вирішувати органам влади в певній сфері суспільного життя. Можна виділити наступні види державної політики:економічну, соціальну, паливно-сировинну, адміністративну, екологічну, іноземну, військову, національної безпеки, кадрову, демографічну, культурну, інформаційну, аграрну, правову, науково-технічну і т.д.

Наприклад, при складанні планів соціально-економічного розвитку держави заходи розробляються за наступними напрямками:

· Фінансова, грошова і цінова політика;

· Структурна політика;

· Аграрна політика;

· соціальна політика;

· Регіональна економічна політика;

· Зовнішньоекономічна політика.

Якщо перейти на інший рівень, то всередині кожного напряму можна виділити велику кількість напрямів державної політики. Наприклад, в рамках загальної соціальної політики плануються заходи в таких областях, як зайнятість населення, пенсійне забезпечення, охорона здоров'я, освіта тощо. Економічна політика в свою чергу ділиться на промислову, податкову, тарифну, грошово-кредитну, цінову, митну, інвестиційну та т.д.

Однак можлива класифікація і поділ за іншими критеріями, що дозволяє краще зрозуміти характер відносин, що існують між учасниками розробки і реалізації політики, а також визначити рівень конфліктності тієї чи іншої політики. При цьому підході виділяються такі види державної політики, як політика розподільна, перерозподільна, регулююча, адміністративно-правова стратегічна і антикризова. Охарактеризуємо їх для наочності в табличній формі (див. Табл. 4).

Характеристика видів політики щодо відносин середовища учасників і рівнем конфліктності Таблиця 4

види політики Відносини серед учасників рівень конфліктності
 розподільна  Взаємна підтримка і згода  низький
 Перерозподільча  Розбіжності і конфлікти  високий
 регулююча  Угоди і компроміси  середній
 Адміністративно-правова  взаємна підтримка  Низький / Високий
 стратегічна  Підтримка і компроміси  середній
 антикризова  Співпраця і підтримка  Низький / Високий

розподільна політика пов'язана з діями органів влади щодо розподілу відповідних матеріальних благ і вигод серед різних груп населення: соціальні програми, освіта, наука та ін.

перерозподільна політика означає, що певні ресурси передаються від однієї групи населення до іншої шляхом податків, тарифів, трансфертів та ін.

регулююча політика включає в себе дії органів державного управління з регулювання різних видів діяльності: економічне регулювання, захист споживчого ринку, і ін.

Адміністративно-правова політика пов'язана з нормотворчої діяльністю і функціонуванням держави.

стратегічна політика охоплює взаємини із зарубіжними державами та включає іноземну і оборонну політику.

антикризова політика проводиться державою в разі виникнення надзвичайних обставин, які вимагають спеціальних дій.

Цілком логічно, що найбільш гострі розбіжності виникають при проведенні перерозподільній політики, коли фінансові, матеріальні чи інші ресурси беруться від однієї соціальної групи і передаються іншій. Інша ситуація складається при розподільній і часто при стратегічної і антикризовій політиці, коли вдається досягти згоди і налагодити співпрацю і підтримку даного курсу серед різних соціальних і політичних груп. Природно, всі ці аспекти необхідно враховувати при розробці державної політики, щоб бути готовим до різних форм дій і заздалегідь оцінити всі можливі ризики і її наслідки.

існує кілька теоретичних підходів до вивчення державної політики, дозволяють з різних позицій і точок зору проводити загальний аналіз державної політики. Всі вони дають певну систему координат, яка необхідна в якості відправної точки для будь-якого наукового дослідження діяльності органів державної влади з вироблення політичної лінії в цій громадській сфері. Основні з цих підходів представлені такими школами.

1. інституціоналізм, розглядає держполітику як результат діяльності державних інститутів (уряд, парламент, бюрократія, судові органи та ін.), що використовують певні адміністративні процедури.

2. Концепція політичного процесу представляє держполітику як результат політичної діяльності, що має фіксовані щаблі й етапи (визначення проблем, постановка цілей, формування політики, легітимація, виконання, оцінка та моніторинг) в процесі розв'язання суспільних проблем.

3. теорія груп оцінює державну політику як результат групової боротьби, конфлікту між різними групами в суспільстві і уряді і пошуку консенсусу з конкретних питань політики.

4. теорія еліти розглядає державну політику як результат переваги і вибору політичної та адміністративної еліт.

5. теорія раціоналізму розглядає державну політику як результат діяльності по досягненню оптимальних суспільних цілей на основі розроблених технологій управління.

6. Теорія Інкременталізм (поступовості) ? державна політика як послідовна і поетапна діяльність державної бюрократії по повільній зміні існуючого стану справ, тобто невеликі варіації зі зміни минулого стану.

7. Теорія ігор - державна політика як раціональний вибір в конкурентній боротьбі двох найбільш впливових сторін в суспільстві або уряді.

8. Теорія суспільного вибору ?государственная політика як результат діяльності індивідів на основі усвідомлення власних інтересів і прийняття відповідних рішень, які повинні принести їм певну вигоду.

9. Теорія відкритих систем ?государственная політика як результат відповіді політичної системи на запити і потреби відповідних структур і факторів зовнішнього середовища.

Якщо підходити до державної політики як до постійного політичного процесу, а даний підхід є одним з найбільш використовуваних і популярних, то акцент в цьому випадку робиться на ланцюгах, зміст дій, характеристиках учасників і результати державної політики.

Особливо велике значення мають правові та моральні аспекти державної політики, що важливо, наприклад, для Росії, що знаходиться в умовах перехідного періоду.

найбільш важливі характеристики державної політики,якими вона повинна володіти в цілому, зводяться до необхідності відповідати наступним показникам:

· Реагувати на зміни, що відбуваються в суспільстві і державі;

· Мати комплексний характер і розглядати будь-яку проблему у взаємозв'язку з іншими проблемами;

· Бути ефективною і результативною;

· Користуватися довірою населення.

Державна політика може розроблятися і реалізовуватися на декількох рівнях в залежності від масштабу вирішуваної проблеми або охоплення громадської сфери. Цей рівень визначає цілі та стратегію політики, характер беруть участь організацій та індивідів, методи здійснення та наслідки. Зазвичай виділяють три рівні державної політики:

· Макрорівень в глобальних масштабах країни, групи країн;

· Метауровень, що відноситься до окремих сфер і напрямків;

· Мікрорівень, який стосується вирішення локальних проблем.

Крім того, виділяють також загальнодержавну, регіональну і місцеву політику. Зрозуміло, що грань між ними досить умовна так, наприклад, загальнонаціональна державна політика передбачає її доведення до нижніх ланок державної влади і можливість безпосередньо впливати на конкретних громадян держави.

Важливе значення має контекст державної політики, і в першу чергу ті фактори зовнішнього середовища, які впливають з різним ступенем інтенсивності на її розробку і реалізацію. По-перше, виділяють загальне середовище.

· Економічну систему (виробництво, розподіл, рівень інфляції, зайнятість, податки та ін.);

· Соціальну систему (соціальна структура, національно-етнічні та релігійні групи, демографічна структура, цінності і норми поведінки та ін.);

· Політико-правову систему (поділ влади, структура політичної влади, політична культура, законодавство і ін.);

· Технологічну систему (розвиток науки і технологій, система управління інноваціями, інформаційні технології та ін.).

· Міжнародну систему (зовнішня політика, геополітична ситуація, рівень співпраці або конфліктності з іноземними державами та ін.).

Кожен з цих компонентів має свої характеристики, серед яких найбільше значення мають ступінь складності та рівень стабільності.

По-друге, це зовнішні фактори, які можуть безпосередньо впливати на державну політику. Серед них виділяють:

1) Політичні фактори:

· Групи інтересів і лобістські організації;

· політичні партії;

· засоби масової інформації;

· суспільна думка;

· Різні групи еліт (фінансові, регіональні та ін.);

2) Інституційні чинники:

· Законодавчі (представницькі) органи влади;

· Органи виконавчої влади (федеральні, регіональні, місцеві);

· Судові і контрольні органи;

3) економічні фактори:

· Економічні програми;

· Матеріальні і фінансові ресурси;

4) соціальні чинники:

· Соціальні цінності і норми;

· Професійна етика і традиції;

5) технологічні чинники:

· інноваційні технології;

· Поширення продуктів і послуг.

Ці фактори зовнішнього середовища мають неоднорідним потенціалом, їх вплив або тиск може проходити в різних формах, іноді відповідно до офіційних процедурами, часто на основі неформальних відносин, мати різні результати і наслідки.

По-третє, це внутрішні чинники і сили, які проявляються всередині державних органів, безпосередньо залучених до процесу розробки і здійснення державної політики.

У загальному плані розвиток демократії вимагає встановлення між державою і громадянським суспільством різноманітних і численних зв'язків, так як кожна сторона виконує певні функції і завдання в регулюванні соціальних процесів. Державна влада регулює різні суспільні сфери або керує ними, але в той же час громадянське суспільство має великі можливості впливати на владу і політику, яку вона проводить, використовуючи свої інститути (партії, групи інтересів, ЗМІ, громадських лідерів та т.д.).

механізм контролю і консультування відіграє важливу роль в розробці державної політики в різних сферах суспільної життєдіяльності демократичних держав, так як громадяни можуть впливати на органи державної влади або безпосередньо, наприклад, через вибори, референдуми, шляхом прямих дій, або непрямим шляхом, за допомогою партій, груп інтересів, засобів масової інформації або громадської думки.

У процесі аналізу державної політики особливу увагу вимагають до себе облік історичних особливостей розвитку російської державності і властивою державі на всіх історичних етапах патерналістської спрямованості діяльності органів державної влади. Багато характерних особливостей мають стиль роботи державної бюрократії в Росії і система цінностей, що сформувалася протягом багатьох десятиліть і впливає на психологію і поведінку як керівників, так і службовців державного апарату.

Природно, необхідно враховувати конституційну основу державної політики, структуру та особливості функціонування всієї системи державного управління та особливо характер федеративних відносин в країні на даному етапі.

Велике значення мають якісні характеристики суспільного капіталу, який представляє собою неформальні правила і норми в суспільстві, довготривалі стосунки, що існують між соціальними класами і групами, їх здатність скоординувати дії і політику на загальне благо.

Формування політики є одним з важливих етапів, так як від його правильності і точності залежить успіх реалізації політики і отримані результати. Розробка державної політики починається з визначення основних цілей і пріоритетів держави в тій області, яка потребує державного регулювання і вплив.

Спочатку необхідно розглянути самі суспільні проблеми і усвідомити чому вони стають об'єктами діяльності державних органів влади. Відомо, що будь-яка проблема виникає з тих подій або явищ, які мають місце в реальному житті і безпосередньо впливають на соціальні процеси в суспільстві. Якщо немає подій, то немає і проблем.

Причин або факторів, які сприяють їх виникненню, можна назвати досить багато. Це можуть бути природні явища, соціальні конфлікти і процеси, наукові теорії та відкриття і т.д. Проблеми можуть з'явитися в результаті дій самих органів державної влади, особливо якщо вони сильно розходяться з інтересами суспільства і провідними соціальними тенденціями. Однак ці події набувають форму проблеми для людини тоді, коли настає розрив між його потребами и можливістю їх задовольнити, використовуючи наявні ресурси. проблему можна визначити як протиріччя між постійно виникають людськими потребами і можливістю суспільства їх задовольнити.

Самі проблеми зазвичай ділять на приватні і громадські, хоча цей поділ багато в чому умовно і суб'єктивно. До суспільних проблем можна віднести потреби, які придбали значимість для великих груп населення. Існують два підходи виділення суспільних проблем: на основі чисельності людей, яких вони зачіпають, або з урахуванням підтримки, відгуку, інтересу населення до них.

Одне із завдань політичної системи полягає в тому, щоб виявляти суспільні проблеми і виробляти стратегію їх вирішення. Якщо політики запізнюються із вжиттям заходів щодо вирішення проблем, зокрема, через нездатність їх ідентифікувати і виділити, то тоді вони можуть придбати загальнонаціональні масштаби і будуть потрібні великі зусилля і засоби для її вирішення. Зрозуміло, що наявність будь-якої суспільної проблеми не веде автоматично до того, що цією проблемою починають займатися органи державної влади, т. Е. Необхідний механізм, що дозволяє ставити проблеми перед державою, щоб вони набули характеру державних проблем. Це нерозривно пов'язано з іншим, дуже важливим елементом державного управління ? постійним складанням списку найбільш актуальних проблем або формуванням порядок денний, що служить орієнтиром для дій держапарату.

Обмежені ресурси суспільства не дозволяють займатися вирішенням всіх проблем, тому вибирають лише першорядні. Процес їх визначення для держави нерозривно пов'язаний з політичною боротьбою, в якій беруть активну участь різні соціальні верстви суспільства, в тому числі політики та чиновники.

У суспільстві є проблеми, які є традиційними, існують тривалий час і постійно знаходяться в полі зору влади (злочинність, бідність, хвороби і т.д.). Але в списку проблем з'являються нові, з якими суспільство раніше не стикалося і які вимагають принципово інших рішень.

На державну політику впливає також динаміка цих проблем, так як одні з них можуть зменшуватися і втрачати свою актуальність, інші, навпаки, збільшують свої масштаби і починають загрожувати соціальній та політичній стабільності держави, а треті мають штучний характер і нав'язуються певними політичними силами, зацікавленими в тому, щоб ці проблеми залучили увагу населення і влади.

Якщо розглядати процес вибору проблем і визначення цілей державної політики як діяльність соціальних верств і груп, які відстоюють свої інтереси (модель розвитку політики «знизу ? вгору»), то основними етапами цього процесу є:

1) сприйняття і виділення проблем соціальними верствами населення та державними органами влади;

2) об'єднання і організація соціальних верств, які не тільки усвідомили ці проблеми, а й виявляють зацікавленість в їх вирішенні шляхом створення своїх організацій і структур;

3) представництво і участь, т. е. діяльність, пов'язана з бажанням соціальних верств або організованих груп (груп інтересів) безпосередньо брати участь в розробці та здійсненні державної політики в певній галузі на її різних етапах.

Однак виникає питання про те, чи мають ці групи достатніми знаннями про сутність і причини виникнення даної проблеми, а також про шляхи і засоби її вирішення, виходячи з наявних ресурсів, у рамках прийнятого законодавства та існуючих моральних норм.

У демократичній державі є безліч каналів і механізмів, що дозволяють доводити до влади список актуальних проблем через політичні партії, ЗМІ, групи інтересів і т.д. Існує кілька факторів, що сприяють залученню уваги держави до суспільних проблем, т. Е. До явищ або подій, які сприймаються населенням як вимагають уваги всього суспільства, так щоб вони стали державними проблемами, т. Е. Зажадали конкретних дій органів влади. Це такі фактори, як:

· важливість і серйозність проблеми для суспільства і держави;

· увагу до неї великого числа людей, які виступають за її рішення;

· наявність варіанту легкого вирішення проблеми.

Таким чином, аналіз процесу постановки і визначення проблем перед державою передбачає вивчення наступних компонентів:

· подій або явищ, які зачіпають інтереси суспільства чи влади;

· організацій і груп, що володіють відповідними ресурсами і впливають на проблему;

· ступеня участі та залучення цих груп і організацій в процес розробки державної політики;

· структури політичного процесу і механізмів зворотного зв'язку.

Після виділення і усвідомлення важливості громадських проблем, державні органи влади повинні провести аналіз цих проблем, який в загальному зводиться до відповіді на питання: хто, що, коли, де, чому і як? Для цього необхідно:

· Визначити зміст і характер проблеми;

· Виявити кордону і масштаб проблеми;

· Визначити і уточнити основні цілі і завдання політики в цій галузі;

· Провести аналіз факторів (змінних), що впливають на проблему;

· Дослідити політику в цій галузі та сучасне законодавство;

· Вивчити потенційні вигоди і втрати для різних соціальних груп і учасників реалізації політики;

· Класифікувати проблеми для уточнення областей рішення;

· Виділити аспекти проблем, яким треба приділити головну увагу;

· Визначити цілі і напрямки розробляється державної політики.

Це є початковим етапом, за яким зазвичай ідуть інші кроки в рамках роботи державного апарату з аналізу суспільних проблем, що дозволяє вивчити наступні питання:

· як виникають проблеми;

· як вони виділяються в політиці;

· які можливі дії щодо їх вирішення;

· якими є пріоритети дій;

· якою має бути система їх вирішення.

Етап визначення та аналізу проблем, без сумніву, є одним з найбільш важливих і відповідальних, так як від його результатів залежать напрямок і ефективність подальших дій державної влади. Тут необхідно визначити характер проблем, а саме:

· Справжні і несправжні проблеми (проблеми-фантоми);

· Проблеми-причини і проблеми-слідства (симптоми);

· Головні і другорядні проблеми.

Необхідно проблеми класифікувати і виявити всі аспекти взаємин між ними, щоб на основі проведеного дослідження можна було побудувати «Древо проблем», починаючи з головної проблеми і переходячи потім до проблем першого, другого і наступних рівнів.

За підсумками з'ясування значущості і необхідності вирішення суспільних проблем відбувається визначення цілей і пріоритетів державної політики. З усього списку проблем, що стоять перед державою, необхідно виділити пріоритетні, що завжди представляє досить складну задачу, враховуючи групові та загальнонаціональні інтереси, які за ними стоять. Постійно виникають питання: що робити в першу чергу? яка проблема є найбільш важливою? куди направити основні фінансові ресурси? Влада може діяти, виходячи з кон'юнктурних міркувань, коли головне значення набуває питання швидкого вирішення проблем, при цьому основну роль відіграють поточна ситуація, громадську думку або політична мода; або спираючись на стратегічні цілі і певні цінності: безпеку, стабільність, демократію і ін.

Ситуація ускладнюється тим, що є традиційні пристрасті до певних проблем окремих впливових груп і прошарків суспільства, зацікавлених у їх вирішенні, які вони намагаються висунути на перший план, що дозволяє отримати з цього вигоду і отримати перевагу перед іншими верствами.

Постійним завданням уряду є раціоналізація державної політики, що означає визначення кола пріоритетних галузей, сфер і проблем, з якими необхідна державна підтримка і стимулювання на основі заданих критеріїв ? економічних, соціальних і ін.

Головними є три питання:

чи можна об'єктивно визначити пріоритети і яка роль політичних чинників?

чи можна виміряти пріоритети і які методи є найбільш надійними?

як практично визначити пріоритети і хто повинен це робити?

До питання визначення пріоритетів можливо кілька підходів, що реалізуються в роботі органів державної влади.

1. Політичний підхід. Вибір пріоритетів відбувається в процесі політичної боротьби між різними партіями і групами і залежить в першу чергу від таких чинників, як розстановка політичних сил, характер відносин між ними і суспільством, глибина конфлікту інтересів та особливість політичної культури. Велике значення має при цьому врахування особливостей «політичного циклу» в даний період часу, так як початок виборчої кампанії може істотно вплинути на пріоритети політики.

2. Суб'єктивний підхід. Пріоритети вибираються в результаті ірраціональної поведінки, в основі якого лежить розрив між певними стандартами, нормами і сприйняттям існуючої ситуації структурами і індивідами, які повинні і мають можливість зробити вибір. Тут на перший план виходять такі показники, як а) сприйняття і усвідомлення ситуації і б) стандарти або норми, що мають відношення до даних проблем, що в цілому дозволяє змінювати пріоритети шляхом впливу на свідомість і психіку політиків або соціальних груп.

3. Об'єктивний підхід. З метою позбавлення від суб'єктивізму і політиканства часто, особливо при вирішенні конкретних питань, застосовують набір кількісних показників, що дозволяють більш об'єктивно підійти до цього питання і раціонально оцінити важливість проблем або цілей. Ці показники можуть бути самими різними, але в загальному вони повинні враховувати: а) серйозність і невідкладність проблеми для суспільства, тобто ступінь розбіжності з існуючими нормами і стандартами; б) ступінь залученості населення в цю проблему, скількох людей прямо або побічно зачіпає ця проблема і який рівень соціальної напруженості; в) наслідки даної проблеми для різних областей людської життєдіяльності в короткостроковій і довгостроковій перспективі, якщо цю проблему не вирішувати; г) обсяг ресурсів, що витрачаються на її рішення. Наприклад, пріоритети в науково-дослідних і дослідно-конструкторських розробках (НДДКР) можуть встановлюватися за такими показниками, як:

· актуальність проблеми (висока, середня, низька, невизначена);

· рівень ймовірності реалізації у встановлені терміни;

· перешкоди на шляху реалізації (економічні, технічні та ін.);

· необхідність залучення зарубіжних партнерів;

· порівняння рівня НДДКР по даній тематиці із зарубіжними країнами (вище, дорівнює, нижче).

У загальному плані виділяються дві групи факторів, що впливають на вибір пріоритетів у державній політиці. По-перше, це результати, які можуть бути отримані при вирішенні проблеми, а також перспективи розвитку ситуації в даній сфері; по-друге, ? наявність необхідних ресурсів і їх економія при вирішенні проблеми. Уряд повинен постійно займатися регулюванням пріоритетів і оптимізацією їх ресурсного забезпечення.

Вибір пріоритетів нерозривно пов'язаний з процесом визначення основних цілей державної політики в цій галузі, що є однією з найважливіших завдань органів державного управління і полягає в тому, щоб точно знати, куди йти і чого необхідно добитися в кінці цього шляху. Загальну стратегію зовнішньої і внутрішньої політики в Російській Федерації визначає Президент РФ. Він же ставить спільні цілі перед федеральними органами виконавчої влади, зокрема, у своєму щорічному посланні до Федеральних Зборів РФ. Уряд РФ визначає конкретні цілі і стратегію державної політики в окремих областях. Парламент РФ також приймає в цьому участь, обговорюючи актуальні проблеми, в ході прийняття бюджету або законодавчих актів, які стосуються окремих сфер державної політики.

Загальний механізм визначення політичних цілей і пріоритетів в демократичному суспільстві є складним процесом, який характеризується не тільки формальними, а й неформальними відносинами і зв'язками між різними державними і громадськими структурами. Крім парламенту, уряду і державної адміністрації у визначенні цілей і напрямів державної політики активну участь беруть політичні партії, наукові центри й інститути, групи інтересів, ЗМІ. Все це ускладнює проблему знаходження соціального консенсусу серед різних політичних і соціальних сил з даного питання в умовах політичного плюралізму. Велике значення має також позиція виборців, на яку орієнтуються політичні і державні лідери.

Якщо дозволяють умови і є відповідні ресурси, при розробці політики прагнуть запропонувати кілька альтернативних варіантів вирішення проблеми, які потім оцінюються по заздалегідь обраними критеріями. Важливість визначення альтернатив полягає в тому, що при їх аналізі враховується весь спектр думок і суджень, а також створюються передумови для вибору оптимального шляху вирішення проблеми. Причому альтернативний вибір може бути зроблений на всіх етапах розвитку державної політики: від вибору цілей до методів оцінки результатів політики.

Критерії вибору альтернатив державної політики можуть ділитися на наступні групи:

економічні показники;

соціальні показники;

політичні показники;

технічні показники;

показники результативності.

Один з найважчих моментів ? пошук і визначення альтернативних варіантів. Тут в якості джерела можуть служити:

· Опитування експертів і цільових груп;

· Вивчення і огляд літератури;

· Наукові дослідження та експерименти;

· Узагальнення і класифікація фактів і явищ;

· Порівняльний аналіз і аналогії;

· Порівняння з ідеальною моделлю;

· Мозкова атака і т.д.

Після того як визначені і розроблені альтернативні варіанти рішень або політики, має бути вибрати основний варіант, що є непростим завданням. Рішення про вибір певної альтернативи залежить від критеріїв, на підставі яких він робиться. Існує кілька методик, що дозволяють вибрати остаточний варіант, як-то:

· Порівняти всі альтернативи по витратах і вигодам;

· Визначити основний варіант на основі згоди більшості політичних або соціальних груп;

· Вибрати шляхом голосування (референдуму), в тому числі використовуючи технології рішення при конфліктних ситуаціях;

· Проранжувати мети, результати і оцінити альтернативи з точки зору споживачів;

· Вибрати рішення, з яким згідно переважна більшість громадян.

Все частіше при розробці політики державні органи вдаються до допомоги експертів, створюючи при міністерствах спецради або аналітичні відділи. професія і аналітика та експерта знаходяться в числі найбільш перспективних, і вони починають грати все більшу роль при прийнятті рішень на всіх рівнях державного управління.

Методи і моделі, що застосовуються в політичному аналізі, мають багато різновидів і спрямовані на надання допомоги керівникам при прийнятті рішень і розробці державної політики. суть політичного аналізу полягає в тому, щоб, використовуючи міждисциплінарні методи, вивчити існуючу проблему, сукупність умов і факторів, що її викликали, сформулювати кілька альтернативних варіантів політики, у міру можливості об'єктивно їх оцінити і запропонувати кращий варіант вирішення проблеми з урахуванням поставлених політичних цілей.

У центрі політичного аналізу знаходяться процес прийняття рішення та вивчення всього комплексу питань, пов'язаних з даною проблемою, а також дій політичних і соціальних груп, прямо або побічно залучених в розробку політики, щоб на основі ретельного вивчення наслідків різних варіантів можна було вибрати оптимальний шлях. Тут береться до уваги те, що розробка державної політики є насамперед політичним процесом і є необхідними її аналіз з точки зору вирішення суспільних проблем і оцінка її ефективності з урахуванням потреб суспільства і економіки, а також розуміння тих обмежень, які накладає на неї існуюча політична ситуація і соціально-економічне середовище.

Основи політичного аналізу полягають в тому, щоб, по-перше, провести аналіз проблем, по-друге, запропонувати стратегію і програму їх рішень. Нижче на рис. 5 наведені основні елементи, складові зміст політичного аналізу проблем і їх рішень.

Мал. 5. Зміст політичного аналізу проблем і їх рішень

Широко використовуються методи статистики, математичної оптимізації, економетрики, теорії прийняття рішень і перш за все методи регресійного аналізу, що дозволяють встановити слідчо-причинні зв'язки між двома або більше змінними. Регресійний аналіз допомагає встановити діагноз політичної проблеми і оцінити наслідки державних рішень.

Від політичних аналітиків потрібні різноманітні знання і навички, а також уміння працювати з керівниками та провідними фахівцями. Вони повинні:

· Зібрати і узагальнити інформацію, провести аналіз, оцінити різні альтернативи і передати все це замовнику;

· Розуміти сучасні тенденції і перспективи, щоб розглядати аналізовані проблеми в комплексі, а не ізольовано;

· Володіти технічними методами аналізу (емпіричного, економічного, інституційного) для прогнозування та оцінки альтернатив;

· Розбиратися в суті політичного і організаційного поведінки основних учасників процесу розробки державної політики і усвідомити, як вони на неї впливають;

· Знати і дотримуватися певних етичних норм і стандартів у своїй професійній діяльності.

Особлива увага при політичному аналізі приділяють вивченню акторів політики, як-то:

· аналіз всіх структур, організацій та особистостей, залучених до процесу розробки і здійснення державної політики;

· вивчення їх ставлення до проблеми і мотивація діяльності;

· основні ресурси, якими вони володіють;

· здатність ефективно використовувати ці ресурси;

· загальний механізм прийняття державних рішень;

· розробка і оцінка різних варіантів їх дій.

Складні процеси, що відбуваються в сучасному суспільстві, викликають збільшення кількості небезпек, пов'язаних з природними, фінансовими, політичними, екологічними та іншими видами ризиків. Реалізація державної політики або програм може супроводжуватися цілим рядом негативних факторів, які безпосередньо чи опосередкований вплив на результати діяльності. Тому одночасно з прийняттям рішення доцільно провести аналіз всіх потенційних політичних ризиків і розробити захисні заходи щодо зменшення рівня ризиків під час реалізації політики, а також щодо кращого використання існуючих, хоча і ризикованих, можливостей і альтернатив.

ризик ?ето потенційна можливість різних за характером і змістом втрат або шкоди в результаті певних дій. Як правило, ризик пов'язаний з діяльністю в умовах невизначеності і необхідність зробити вибір, коли в результаті цих дій можливі відхилення від виконання поставлених цілей або поява небажаних наслідків і результатів.

В цілому ризики, що виникають при прийнятті рішень або розробці альтернатив, в політиці пов'язані з трьома елементами: змінами в певних об'єктах або процесах (свідомості, думці, місці, предмет і ін.), можливістю вибору дій і планів, майбутнім розвитком подій або процесів. Самі ризики найбільш можливі тільки в умовах невизначеності, коли на процес або діяльність можуть впливати різні за своїм складом і характером сили і чинники, виявити і оцінити які досить важко, а іноді й неможливо.

Є кілька типів невизначеності:

· структурна невизначеність, коли відсутня інформація про дану систему в цілому, явище, подію, їх основні показники;

· невизначеність вимірювання, тобто неможливість точно визначити чи виміряти показники і характеристики, що описують систему;

· невизначеність результату, тобто неможливість точно передбачити кінцевий результат і все наслідки дій.

З цього випливає, що невизначеність в першу чергу ? відсутність повної інформації про минулих, нинішніх і особливо майбутні події, тенденції, умови та цінностях, що безпосередньо впливає на діяльність організацій або індивідів. Тому одним з основних засобів по зниженню рівня ризику є зменшення невизначеності у зовнішній і внутрішньому середовищі. Зазвичай з ризиком завжди пов'язують потенційні втрати, коли відбувається погіршення стану системи, але це дещо обмежений підхід, так як треба враховувати також і втрачені можливості і упущені вигоди, якщо події будуть розвиватися за іншим сценарієм, адже іноді ризиковане рішення може принести дуже велику користь, вигоду. Цей підхід дозволяє мати більш повне уявлення про всі потенційні ризики, щоб потім придбати певні вигоди. Зауважимо, що багато в чому сприйняття ризиків носить суб'єктивний характер. Людина може усвідомлювати або не усвідомлювати ризик, перебільшувати небезпеку або, навпаки, применшувати, що також впливає на його наміри і вчинки.

Так як сучасне суспільство часто називають «Суспільством постійних ризиків», для державних діячів важливим є вміння адаптуватися до небезпек і ризиків при проведенні політики або прийнятті рішення в умовах наростання політичної та економічної нестабільності в світі. Щоб оцінити ризики, потрібні спеціальні знання і навички, тому останнім часом з'явилося багато консультативних центрів, які займаються вивченням різних ризиків. Для захисту від ризиків необхідно створити механізм виявлення та управління ризиками, Т. Е., По-перше, провести поглиблений і ґрунтовний аналіз ризиків, по-друге, розробити систему управління ризиками. Загалом цей механізм повинен включати два основних елементи:

1) виявлення і аналіз чинників ризику;

2) управління і попередження ризиків.

Аналіз ризиків дозволяє визначити області потенційних ризиків, критичні чинники ризиків, класифікувати їх і оцінити негативні наслідки. Все це передбачає три етапи дії:

· визначення ризиків;

· вимір ризиків;

· оцінка ризиків.

У процесі аналізу основна увага приділяється визначенню зон, або областей, ризиків (В тому числі фінансова, політична, соціальна, військова, природна і ін.) І виявлення всіх факторів ризику, пов'язаних з діяльністю певних об'єктів або зовнішніми обставинами. Доцільно всі фактори ризику розділити на основні і додаткові, відомі і маловідомі. Це дозволить їх класифікувати і приступити до аналізу виявлених чинників. Зазвичай в цілях економії досліджуються насамперед основні або критичні фактори ризику.

Важливе значення має вивчення передумов підвищеного ризику при прийнятті рішення, які можна згрупувати в такі блоки:

· Відсутність інформації;

· Відсутність контролю;

· бракує часу.

Щоб оцінити ризики, необхідно вибрати критерії або показники ризиків (Прибуток, витрати, результати та ін.). потім визначити рівень ризику (Великий, середній, малий) і порівняти ризики за кількома альтернативними варіантами державної політики або прийнятих рішень. Іноді всі ризики відносять до трьох груп в залежності від ступеня збитків або шкоди: прийнятний рівень ризику, критичний рівень ризику, катастрофічний рівень ризику.

Існують дві моделі факторного аналізу ризику: лінійна і нелінійна. Найчастіше використовують лінійну модель, при якій вивчається безпосередній вплив факторів ризику на даний процес або об'єкт і розраховуються негативні наслідки. Нелінійна модель є більш складною, тому що враховуються також взаємодії між різними факторами ризиків, що значно ускладнює їх аналіз, хоча і дозволяє оцінювати рівень ризику більш точно. Для класифікації ризиків іноді зручно користуватися табл. 5.

Класифікація ризиківТаблиця 5

 Потенційні фактори появи ризиків  Імовірність появи ризиків  можливі втрати
p1 p2 p3 а1 а2 а3 х1 х2 х3
pп ап хп

В кінцевому підсумку після проведення аналізу ризиків по кожному з альтернативних варіантів рішення і оцінки рівня ризиків вибирається оптимальний варіант рішення. Таким чином, послідовно визначаються:

· Область і сукупність факторів ризиків;

· Характер і зміст ризиків;

· Ймовірність ризиків;

· Можливі втрати і негативні наслідки;

· Засоби запобігання або зменшення втрат від ризиків;

· Оцінка ризиків при альтернативних варіантах рішення;

· Визначення варіантів з найменшими ризиками і втратами;

· Вибір оптимального варіанту.

На наступному етапі, коли визначені і вивчені потенційні ризики, постає завдання по управління ризиками, тобто виникає потреба у формуванні захисного механізму і розробці альтернативних дій, що дозволяє не тільки їх заздалегідь виявляти, але і вживати заходів щодо їх локалізації та запобігання на різних стадіях процесу.

Управління ризиками включає три етапи:

· розробку плану з управління ризиками і вибір стратегії;

· формування механізмів запобігання ризиків;

· контроль і моніторинг ризиків,

Так, перед керівником є ??кілька стратегій зменшення ризиків, які він може вибрати, включаючи:

· Оволодіння ситуацією ризику;

· Запобігання або зведення ризику до мінімуму;

· Фінансування та відшкодування витрат по збитках;

· Перенесення ризику на інших або взяття його на себе.

Можливі також створення захисного механізму від небезпек, вплив на фактори ризику для їх ліквідації, адаптація до проявів зовнішнього середовища та ін. Даний вибір багато в чому залежить від рівня ризику і ситуації, яка може характеризуватися:

· Відсутністю ризику;

· Мінімальним ризиком;

· Стандартним ризиком;

· Особливим ризиком;

· Ризиком вище стандартного.

Якщо ризик перевищує стандартні показники, то необхідно вживати відповідних заходів. Для державних керівників як орієнтири при формувань системи управління ризиками можуть служити питання:

- Що може йти неправильно?

- Як і коли я дізнаюся про це?

- Що треба робити для запобігання небажаного розвитку подій?

- Якими мають бути дії, коли стався збій або була допущена помилка?

Після того як обрана стратегія і визначено необхідні заходи, приймаються рішення у питанні створення механізму управління ризиками і здійснюється контроль за ситуацією. З урахуванням складної і невизначеною обстановки в Росії вміння аналізувати і управляти ризиками є одним з важливих навичок керівників будь-якого рангу, що дозволяє приймати оптимальні рішення і проводити гнучку політику.

Контрольні питання

1. У чому полягає сутність і зміст основних етапів розробки

державної політики?

2. Які напрямки і типи державної політики можна

виділити?

3. Як визначаються цілі та пріоритети державної політики?

4. Які методи розробки альтернативних варіантів в

державній політиці?

література

Бурдьє П. Соціологія політики. - М., 1995.

Введення в державне управління. У 3 кн. - М., 1998..

Моделювання соціальних процесів. - М., 1993.

Ракитский Б. В. Концепція соціальної політики для Росії. - М., 1998..

Ходів Л. Г. Основи державної економічної політики. - М.,

1 997.

Brewer G., DeLeon P. The foundations of policy analysis. IL. The Dorsey

Press, 1983.



Попередня   11   12   13   14   15   16   17   18   19   20   21   22   23   24   25   26   Наступна

Предмет теорії і методологічні основи вивчення державного управління | Основні характеристики держави | Маркетингова модель держави. | Громадські функції держави і види державного управління | Соціальний механізм здійснення державного управління | Представництво інтересів в державному управлінні | Бюрократія і бюрократизм в адміністративно-державних установах | Інформація та комунікації в державному управлінні | Зв'язки з громадськістю та культура державних організацій | Конфлікти в державно-адміністративній сфері |

загрузка...
© um.co.ua - учбові матеріали та реферати